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未取得建设规划许可而签订的拆迁安置协议应认定无效
www.jsfy.gov.cn 来源:江苏法院网  作者:张坤 周双  更新时间:2017-08-15 11:12:37  
    

  2009年8月19日,原告朱某与被告淮安市某办事处就其所有的房屋的拆迁问题签订了安置补偿协议,协议约定了拆迁缘由系某立交项目,并明确了补偿款的数额、安置房的数量与面积。2010年上半年,朱某领取了补偿款11万余元,尔后领取了安置房2套,尚有1套安置房因面积增加但未补足差价而未领取。2016年上半年,朱某向淮安市发展和改革委员会申请某立交项目信息公开,市发改委回复无该项目审批手续。朱某又向淮安市规划局申请信息公开,市规划局回复,因无建设单位和个人向规划局申请办理该项目规划许可手续,故其并无该项目规划许可信息。2017年上半年,原告朱某向法院起诉要求确认拆迁安置补偿协议无效,但未诉请要求返还财产。

  关于拆迁安置补偿协议效力的认定,实践中有两种截然相反的观点:

  一种意见认为,拆迁许可(建设、规划)是行政管理部门实施的具体行政行为,而房屋拆迁安置协议是平等主体之间达成的民事行为,它们是两种不同法律性质的行为。拆迁安置协议书系双方真实意思表示,不违反我国效力强制性的法律或行政法规的规定,依法应确认有效。未取得拆迁许可或者未取得相应建设、规划许可的,应由行政部门予以处罚,但不能认定拆迁协议无效。

  另一种意见认为,征地拆迁单位应严格执行征地拆迁法律、法规及政策的规定,建设、占用土地,应当办理审批手续,任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。因建设需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,对土地上的房屋、附属物拆迁的,必须经过相应的行政机关批准,因此对于未经任何行政机关审批实施拆迁而签订的拆迁协议无效。

  一、关于协议的效力认定。

  合同无效是合同效力认定后果最为严重一种,正确理解与裁判关系到市场经济交易秩序的安全和稳定,应当从严、审慎把握,故而合同无效的情形仅见于合同法第五十二条规定,但该规定第(五)项中的“违反法律、行政法规的强制性规定”情形在实务中被大量滥用。正基于此,合同法司法解释规定,需注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的,人民法院应当认定合同无效;违反管理性强制规定的,人民法院应当根据具体情形认定其效力。这样规定虽然减少了强制性规定的普遍适用,但依然无法解决效力性和管理性规定在司法实践中的区分问题。一般来说,效力性强制规范更多地指向若合同继续履行,将损害国家利益、社会公共利益和第三人利益的规范,而管理性强制规范主要指违反此类规范,只是破坏了国家对交易的管理秩序,将会受到国家行政处罚,但并不损害国家利益、社会公共利益以及第三人的利益。

  未取得拆迁许可或者未取得用地和规划许可情形对拆迁安置补偿协议效力的影响,主要应当从征地的规范、程序及利益影响等方面考量:

  1、土地分配具有社会福利性质。在司法实务中,因拆迁而引发矛盾、纠纷较大的,主要集中在农村宅基地的征收上。农村的宅基地具有自然资源和生产资料的双重地位,对农村以及农民具有重要的作用。宅基地使用权的福利性是宅基地无偿性、身份性、无期限性、不可流转性的现实基础。因此,市场经济交易秩序除了遵循当事人的自由合意之外,还需要遵守国家的法律规定,对于禁止流转的标的物不应支持其交易,转移占有的应当办理审批手续。可以想象,宅基地一旦随意流转、建设,带来的只能是对普通社会公众切身利益的侵害,导致国家利益和社会公众利益的损失。

  2、占用、建设土地应当办理审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定,依照本条例第八条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。从前述规定中不难看出,土地作为人类赖以生存的宝贵自然资源,我国实行了最严格的土地管理制度。对于土地的规划和使用,有着严苛的规范和要求,占用、建设土地必须向有关部门申请,并经规划许可,这种前置审查程序使得土地的使用有着统一的规划和进程,防止因为土地的过度使用导致这一类无法再生资源的浪费。

  3、依法行政关乎社会公共利益。行政机关进行土地的用途变更,对土地进行项目建设,进而征收房屋,对房屋实施拆迁,必须依法进行用地申请和规划许可,这是依法行政的必然前提,更是法律法规的硬性要求。同时,变更土地用途和项目建设规划不仅与社会公众息息相关,更关乎于社会公共利益和国家利益,这就要求行政机关在实施行政行为时必须要严格遵守法律的规定和要求。

  本案中,涉案土地系集体土地,市发改委和规划局并无项目的用地申请和规划许可,某办事处在未履行前置义务的情况下,可以确定其实施拆迁未经任何行政机关审批,这种做法置普通公众和社会公共利益于不顾,应认定其与原告朱某签订的拆迁安置补偿协议违反了效力性强制规定,协议无效,对原告朱某的诉讼请求,应当予以支持。

  二、关于案件的后续处理。

  《合同法》第五十八条规定,合同无效或者被撤销后,因该合同取得的财产,应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的,应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此造成的损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任。土地作为稀缺资源,未进行审批的用地建设会侵蚀公众享有的社会福利保障,因而对于该类拆迁协议的效力,仍应以认定为无效为主。

  但就个案而言,这种案件多发生在因为拆迁利益分配不均而反悔的情况下,对于损失如何计算、是否符合返还条件,是赔偿全部损失,还是赔偿部分损失,则属于司法裁判与考量的问题。因此,拆迁协议虽然认定无效,但因法律上返还不能或客观上无法返还,或者依据双方的过错,结合损失大小,已得安置补偿足以弥补损失,则并不当然导致土地和房屋的回转,或土地和房屋的恢复原状,即非“事实”上的无效,而是有条件的按“有效”处理。这样既维护了市场交易双方的诚实信用秩序,也维护了法律层面上对于土地建设需先行审批的效力性规定。

  本案中,土地被征收完毕,房屋也被拆除,已无返还的可能,并且原告朱某已经领取了足额的拆迁安置补偿,与某办事处应承担的与责任相对应的损失相当,这种情况下,恢复原状后再行由原告朱某返还安置补偿并不符合效率原则,更不具有实际意义,也并不符合双方对于拆迁与安置的诚实意思表示,因而如若原告朱某另案诉请要求恢复原状,返还财产,对该诉讼请求则不应予以支持。

  

   作者单位:淮安经济技术开发区人民法院 淮安市清江浦区人民法院
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