摘要：城管行政执法是城市发展和进步的重要推动力量，我国的城管部门的成立与发展经历了一个漫长的过程，由从无到有，从杂乱无章到初具体系一个不断发展完善的过程。但是由于历史和现实的原因我国城管执法部门还面临很多的问题，理顺和解决这些领域的问题是我国城管进一步改革和发展的关键。

关键词：城管  执法改革

一、城管行政执法体系的形成和完善过程

（一）全国城建监察大队的建立

十一届三中全会以后，国家的经济重心转移到经济建设方面来，被文革破坏的城市百废待兴。为了加快恢复城市运作的正常秩序，加强对城市的管理，20世纪80年代初期，各级地方政府从当地机关、企事业单位抽调一批政治和业务素质高的工人或干部组成城管监察大队，从事城管执法工作。经国务院同意，由国务院建设部统一管理城建监察大队。1989年国家建设部发布了《建设部关于加强城建管理监察工作的通知》。通知要求“各省、自治区建委归口管理全省区城建管理监察工作。”1990年国家建设部发布了《建设部关于进一步加强城建监察大队工作的通知》，确定了城管监察大队的构建原则和工作范围，该通知要求：城建管理监察队伍的工作范围原则上应当与各地城市人民政府对城市建设主管部门及规划、市政、公用、园林、市容环卫等专业行政主管部门规定的职责范围一致，具体工作可由各地城市建设主管部门确定后，报经城市人民政府批准执行。按照这条规定，各地级市分别组建了城市管理各领域的行政执法队伍，分别建立了城市规划、园林绿化、风景名胜区等执法队伍。1992年，国家建设部颁布了《城建监察规定》，完善了对城建监察的管理工作，城建监察队伍从形式上实现了基本统一，初步形成了城管行政执法体系。

（二）城建监察大队执法模式的进一步探索

全国城建监察制度具有先天的缺陷，各地城管执法部门的各自执法、分散执法的模式势必会带来多头行政、重复处罚的问题，也会使行政执法部门的人员急剧膨胀，加重了执法的成本。据此，各地地方政府积极探索改革城建监察大队执法的模式，由原来的分散执法变成为各城管部门的综合执法。即从原来的城管各部门分别抽调出一部分人组成联合执法大队，借此避免多头行政、重复处罚。但是这种简单的执法组合不具有独立的行政执法主体资格，不能够以自己的名义做出行政处罚，处罚也只能用原来机关的名义分别做出处罚。这样的改革并没有从根本上解决上一问题。

（三）相对集中处罚权从城建监察权中的分离

1996年，《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施，第16条规定：“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”，这条规定确认了相对集中处罚权制度，后国务院依据该规定，决定在城管执法领域实行相对处罚权的试点工作。从1997年北京地区开展试点工作到2002年8月相对集中处罚权在全国的确立共用了6年时间。国办发[2000]63号《国务院办公厅关于继续做好相对集中处罚权试点工作的通知》赋予了相对集中处罚权部门以下执法权力：第一，法律、法规、规章规定能够的市容环境卫生管理、规划管理、环境保护等领域的全部或部分行政处罚权。第二，法律、法规、规章规定的工商管理领域的无照商贩处罚权。第三，在公安交通管理权方面的对侵占道路行为处罚的权力。经过以上的权力的重新分配和规划，我国城管执法体系初步形成。

城市管理行政执法体系的确立是我国对城市管理行政执法的有益的探索、大胆尝试，是摸着石头过河，其探索过程漫长、曲折、艰辛。经过全国上下的不懈努力，我国初步确立了城管执法体系，为我国城市建设和发展提供了强有力的支持和保障，彻底改变了城管执法领域无法无天的局面，并且城管行政执法体系的形成改善了城管领域多头执法、重复处罚的行为，更好的保障了公民的权益，进一步树立的政府的良好形象，合理的分配和整合了城管执法资源，提高了行政执法效率，减少了执法成本。

二、城市管理行政执法面临的问题

（一）立法层面的问题。

1.规章扩权问题。规章是城管行政执法的重要依据之一，但是我国的规章扩权问题比比皆是，我国《立法法》71条2款明确规定“部门规章规定的事项应该当属于执行法律或者执行国务院的行政法规、决定、命令的事项”，第73条第一款“地方政府规章可以就下列事项做出规定：为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。”也就是说，规章的制定行为属于执行法律、法规的行为范畴。但是我国的规章并没有按照法律要求的范围依法行使自己的权力和义务。我国的城市管理行政执法体系的建立以及完善是在国务院法制办的推动下实现的。但是国务院法制办在具体分配城管执法权的过程中，很多分配并没有法律、法规的依据。比如《中华人民共和国城市规划法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》等法律、行政法规规定了我国在规划、城市市容、绿化方面的执法权力，但是国务院法制办在划拨城市管理行政执法权力过程中，没有严格按照法律、法规的要求，违背了规章制定的合法性原则。比如赋予城管相对集中处罚权部门“强制拆除不符合城市容貌标准的违法建筑物或者设施的权力”，而《城市市容和环境卫生管理条例》地37条规定：“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。”城管行政执法部门的很多权力行使没有法律、行政法规的依据，这成为城市管理进一步改革和发展的瓶颈。我国城管行政执法的依据大量是源自于规章的授权，这一障碍不消除，城管的存在和执行的权力的合法性就会大打折扣。

2.规章审查问题。我国《宪法》以及《立法法》规定了规章制定的权限，但是在规章合法审查问题上却设计了消极的纠错机制。《立法法》第八十八条规定，国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章。这一规定所起到的对规章监督作用有限。一方面，我国国务院各部门和地方政府制定了大量的规章，将规章审查的权力赋予国务院来行使，工作量很大，这致使审查需要一段很长的时间，不能及时地纠正规章中的错误，以致错误进一步扩大。另一方面，国务院缺少纠错的动因和对规章审查的敏感性，缺乏由利害关系人直接启动审查机制，对规章纠错的质量也会因此降低。

（二）执法层面的问题

我国城管行政执法的作用和意义巨大，城管行政执法部门的成立与发展为我国城市建设与发展起到积极的推动作用，但是城管行政执法工作的开展还远远没有达到设计城管行政执法制度时的标准。有的城管行政执法部门执法不严，有法不依，侵犯公民的基本权利的现象时有发生，严重损害了地方政府的形象，破坏了法律在社会中的威严，背离了城管行政执法的目的。在城管行政执法部门主要存在以下问题：

1.暴力城管执法问题。城管暴力执法的现象已经屡见不鲜，甚至暴力已经成为我国城管执法的代名词。城管行政执法作为公权力一方和公民私权利一方发生利益冲突是很正常的事情，城管行政执法往往着眼于长远利益和整体利益，而公民关注的往往是个人利益和眼前利益，冲突不可避免，但是解决冲突的方式却多种多样，但是不应该诉诸于暴力解决冲突。城管行政执法对公民权利的限制以及对公民行为予以处罚，公民的权益客观上收到损失，难免会引起公民的不满甚至是反对和抵抗，这是人的一种本能的反应，但是城管行政执法部门却对这种合理反应不加以理解和容忍，没有用合法或者合理的手段将公民的这种抵制限制到最低程度，而是以暴制暴，这样只会将暴力持续升级，将矛盾更加复杂化。在城管执法过程中，执法部门的力量往往是优势一方，被处罚的公民是弱势群体，城管完全有能力在不诉诸于暴力的情况下解决与公民的冲突问题。这也在一定程度上反映了，我国城管行政执法部门根本就没有把公民的利益放在首要位置，忘记了手中的权力是公民赋予行使的，更忘记了权力所行使的目的。城管的官本位思想还是很浓厚，官贵民贱的思想清除的还不够彻底，在执法过程中，漠视公民的权力，违背我国宪法、法律、法规、规章对公民保护的立法精神，突破对其权力实施力度和领域的限制，公然用暴力处理纠纷。城管行政执法的这种行为，不利于矛盾和纠纷的解决，严重损害了自身的形象和政府的法治形象，容易引发公民对城管执法部门的敌视和抵抗。

2.重实体、轻程序的执法过程。城管行政执法部门在执法过程中，往往追求行政效率和结果，而忽略宪法、法律、法规、规章对其执法的环节和执法程序的规定，在执法过程中不表明身份，不告知对方当事人处罚的事由、依据，不告知对方当事人救济的权力和途径，这样的处理结果能有多少让人信服。城管执法程序是预先设计的一套解决纠纷的合理安排，包括解决的途径、方式、方法等问题。程序的预先制定，具备理性和科学性，城管不遵守这些程序的规定，重实体而轻程序的做法，使其解决纠纷往往含有先入为主的偏见，其实就是扩大了城管执法人员的个人主观随意性，也给城管执法人员恣意的机会。这种处理结果往往不具备充足的客观性和合理性而难以令人信服。城管重实体、轻程序的做法往往使城管达不到理想的执法效果，甚至会产生与公民之间新的矛盾纠纷。

3.城管行政执法权力体系划分混乱，行政执法部门之间缺乏良好的互动性和协调性。城管行政执法部门权力体系的具体划分基本上是由国务院法制办推动完成的。但是，城管执法部门权力体系的划分并没有实现科学的规划和分配，致使城管执法部门权力依旧有重复；对一个具体行政执法处罚权力进行分割，原则上一个完整的行政处罚权是不容分割的，如把公安交通关于侵占道路的处罚权划归于相对集中处罚权部门，而公安交警部门继续行使其他公安交通行政处罚权力；环境噪声管理权，此项处罚已经分属于不同的执法部门，已经存在多头执政、重复处罚的现象，将此一块处罚权领域划归于相对集中处罚权部门，不但不利于集中和效率的解决处罚问题，反而使这一领域处罚趋向混乱；把工商管理部门对商贩无照经营的行政处罚权划转给相对集中处罚权部门，而工商管理部门继续行使其他的处罚权。对城管执法权力划分的混乱导致城管行政执法上的混乱和权力交叉，致使有责任时各部门相互推诿，有好处时蜂拥而上的现象。

4.城管执法权力不断膨胀的问题。随着城市化的全面发展，各领域需要城管执法的问题也越来越多，需要解决的问题也越来越复杂化和多样化。法律、法规、规章往往是一制定就已经落伍于城市发展的步伐。法律、法规和规章不可能预见到所有的城管执法的细节，因此需要赋予城管行政执法部门一定自由裁量权。城管行政执法部门需要一定的灵活性和能动性来面对日新月异的城市发展的问题。这就使城管行政执法部门的权力不断膨胀，有权力而没有制约容易使城管行政部门的权力滥用。由于如何加强对城管不断膨胀的权力的制约，建立起一套有效的制约模式是我国权力改革中的一大难题。

权力的变动牵一发而动全身，对城管执法的有效制约与监督必须重新理顺我国城管权力分配的体系，因此，需要对城管执法部门改革与发展带来影响的各领域、各层次进行变革。立法的变革、执法的变革，这二者变革是相互促进，不可分割的，必须将二者结合起来才能真正有效和全面的推动我国城管执法体制的改革与发展。