随着国家公共服务作用的凸显、职能的扩大，行政效率和质量出现下降趋势。为此，世界各国都在大量借助行政合同的手段高效地实施着行政管理，向人们展示了"权力-契约"范式的法治图景。我国自上世纪90年代也开始大量运用行政合同，但由于行政合同缺少应有的司法审查，适用规则比较混乱，使得行政优益权的行使更为随意，造成行政合同"契约本质"的瘫痪，进而损害个人合法权益甚至公共利益。理论上，行政合同诉讼的出现对公私法的二元划分提出了挑战，使公私法二元体系的界限更趋模糊，带来了一系列法律适用、程序选择难题。为此，本文着重对如何构建行政合同诉讼特有的司法规则进行研究。

一、规则冲突：行政合同诉讼中公私法冲突之样态

一般认为，行政合同是指行政主体为了执行公务，或基于实现公共利益的需要，与公民、法人或其他组织在意思表示一致基础上所达成的设立、变更、终止行政法上权利义务的协议。

 2004年《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（以下简称《行政案件案由通知》）中明确将"行政合同"、"行政机关不履行行政合同义务"作为行政案由。行政合同中既存在双方基于自由协商产生的平等契约关系，也会存在需要公法调整的行政关系，原本分别由私法和公法调整的对象共存于同一法律关系中时，必然使私法和公法规则一定程度上呈现出互为排斥的紧张关系。

（一）公私法基本原则冲突

规则的背后总有相应的原则作为价值支撑，行政合同诉讼适用法律时表现出的公私法规则的冲突主要体现为基本原则的冲突。由于立法缺位，在行政合同诉讼中，难免会出现公私法原则、规则争夺适用空间的情形，需要明确公私法原则、规则适用的边界。

一是行政法治原则与契约自由原则的冲突。行政法治原则要求行政机关在法律授权范围内依照法定程序行使职权，依法办事，奉行"法无规定即禁止"。契约自由原则强调双方可以自由地设立、变更、终止民事权利义务关系，遵循"法不禁止即自由"。

二是公益优先原则 与契约平等原则的冲突。在行政合同履行中，行政机关出于公共利益的需要，可以行使合同履行监督权、单方面变更和解除合同权以及相对方违约时的制裁权；契约平等原则强调双方权利义务的对等、均衡。

（二）公私法诉讼规则冲突

我国行政诉讼程序是基于传统的行政行为理论而设置的，无法完全有效地适用于行政合同诉讼。而行政合同行为性质的多面性更直接导致了民事和行政诉讼规则的冲突。

一是裁判规则冲突，主要体现为行政裁判的单一性与行政合同案件诉讼请求多样化之间的冲突。行政合同兼具契约性和行政性，该类纠纷诉讼请求往往带有一般民事合同的诉讼请求内容，而原有的行政裁判文书无法兼容民事内容的判决。

二是合法性审查原则与效力性审查原则的冲突。合法性审查原则是行政诉讼的基本原则，效力性审查是民事合同诉讼的核心规则。对行政合同不是总以合法性标准进行审查：首先，行政机关签订行政合同的权限并非必须具有"合法性"，即不是必须有法律授权；其次，行政合同中的合同履行行为也不需要进行合法性审查。私法上效力性审查原则也无法完全有效适用：违反管理性法律规定的行政合同不合法也可能导致合同无效；对行政合同效力的审查还需要结合合同无效是否会造成公共利益重大损害等进行综合判断。

三是公私法举证规则的冲突。行政机关对行政行为合法性进行举证，且这些证据须为当时作出行政行为的依据；而民事诉讼中奉行"谁主张谁举证"原则，事后收集的证据也具有证明力。行政合同行为往往兼具行政性和契约性，以致实践中关于举证责任分配的认识较为混乱、操作不一。

（三）公私法救济模式冲突

校正正义涉及权利救济领域，通过法益衡量选择适用公私法规则，有利于实现平等的正义。实践中行政机关违约，相对方需要通过行政复议、行政诉讼来救济权利；而相对方违约，行政机关会直接采取罚款等行政手段进行"自力"救济，相对方对罚款等行政手段不服仍须通过行政复议、行政诉讼来救济。双方救济手段的不对等往往使双方无法实现平等的正义，需要进一步明确双方责任性质，以确定公私法责任条款的适用。

关于行政机关违约责任的定性。司法实践中多数将行政机关的行政合同行为都定性为行政行为，如违法并撤销，直接判令行政机关承担行政责任。但有学者认为对此应作区分，如无公法上需要而作出行政优益行为的，行政机关应承担合同责任。

关于相对方违约责任的性质。作为合同一方当事人，相对方违约应承担违约责任。但行政机关往往以行政管理效率和目的需要为由，很少诉诸法院，通过行使各种行政优益权来惩治相对方违约行为；而学理上也普遍认为行政机关拥有这种行政权能，使得罚款等行政行为载负的惩罚性功能已涵摄了违约责任的补偿性功能。这类行政优益权的行使有的并没有合同约定，也没有法律授权，很容易被滥用。

二、司法选择：应对冲突的模式探索

由于公法规则与私法规则在同一法律关系中显示出的形式上的冲突性，使得行政合同纠纷既不同于民事纠纷也不同于一般行政纠纷，需要一套独特的司法规则来应对。司法实践中出现了三种司法应对模式；学术界争议也较大，就行政合同纠纷的司法应对主要有三种学说。

（一）司法选择之现实模式

1．私法模式。由于立法缺位，在司法实践中许多在学理上被认为属于行政合同的案件却作为民事案件审理，这就存在一个二律背反：一方面将许多行政合同定位为民事合同，而另一方面在这类"民事合同"中往往又出现行政优益权。甚至出现以合同中是否存在行政优益权来定位案件性质。案例：吕金椿诉苏州市国土局土地行政合同纠纷一案裁定书主文中表述："被告在此过程中并未行使土地管理方面的行政优益权，该缔约行为不属于行政诉讼受案范围"。

2．分离模式。分离模式表现为将"公法内容"从行政合同中分离出来作为行政案件审理，其他部分作为民事案件审理或不作处理；就分离的原因而言，有的是法律或司法解释明确规定将该类合同作为民事案件审理，由于该类合同中出现类似行政优益行为的内容，故分离出该部分内容作为行政案件审理，其他部分仍作为民事案件审理；有的是法律或司法解释明确规定将合同订立和履行阶段发生的纠纷"分离"处理，借鉴国外的"双阶理论" 。还有的是没有法律相关规定，但受前两种类型的影响并囿于行政诉讼程序限制，而对涉及到的私法内容不作处理。案例：张铎与歙县人民政府行政合同纠纷一案，张铎请求撤销歙县政府与第三人徽兰公司签订的街道改造协议、恢复原状并赔偿，但因街道改造工程诉讼中已完工，故法院判决确认歙县政府与徽兰公司签订改造协议的行政行为违法，但对张铎提出的民事赔偿请求没有作出认定、处理。

3．混合模式。混合模式中，行政合同纠纷被整体纳入行政诉讼，将公法规则和私法规则相互融合、混合适用。案例：常胜强诉河南延津县政府行政合同纠纷一案判决："确认1992年6月3日延津县经济委员会与延津县化肥厂签订的目标责任书有效，本判决生效后十日内延津县经济委员会支付延津县化肥厂533500元及利息"。该案在法律适用上，援用合同法规范进行效力性审查，根据合同约定确定赔偿数额，同时还借用民事判决的形式作出行政判决。另有案例：张素兰诉章平市教育局不履行行政合同纠纷案，等等。

（二）司法选择之学术争论

围绕如何协调公私法规则，行政合同诉讼实践中出现的三种应对模式，分别有三种学术观点支撑：私法说、分离说和混合说。

"私法说"主要以私法学者为代表，认为行政合同在公法上无法成立，应作为一般民事合同对待。有的学者从立法论的层面批驳行政合同和民事合同区分标准无法成立；同时认为学理上认可的行政合同大多属于民商合同，通过私法可以调整。

 "分离说"认为我国行政救济制度的核心观念和基础是具体行政行为理论，具有双向性的行政契约与单方性的具体行政行为存在本质差异，故应将行政契约行为拆解为单方行政行为来处理。而实践中的分离模式客观上回避了同一法律关系中公法和私法规则冲突问题，有利于理顺公私法关系。

"混合说"认为拆解（分离）理论在解决了行政契约部分行为可诉的同时，却引发了更多的问题：行政契约中其他行为怎么办？与行政机关变更或废止契约的行为有着内在关连的行为是否一并审查？审查会涉及到契约当事人是否存在先行违约的问题。故应重塑行政诉讼的结构，以混合规则作为审查依据。

（三）司法选择之可能路径

"私法说"之式微。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第1条关于可诉具体行政行为的界定，行政合同应在其中。 《行政案件案由通知》中已明确将行政合同作为行政案件处理。故否定行政合同并主张将其作为民事合同处理的观点已不能成立。但"私法说"通过将行政合同定性为民事合同的方式，仍发挥着影响。但现实中的私法模式无法应对合同中出现的"行政行为"，无法进行司法审查。

"分离说"之弊端。以"分离说"为理论支撑的分离模式存在诸多弊端：第一，不利于保护相对方权益和公共利益，放松对行政合同的司法审查；第二，不利于纠纷的一次性解决，降低诉讼效率；第三，不利于维护判决的既判力，同一行政法律关系人为地分割出"行政行为"纳入行政诉讼，却不审查合同效力，也不考察合同其他部分与该"行政行为"的关联性，可能会出现冲突判决。

"混合说"之成立。"混合说"可以克服分离模式、私法模式中存在的诸多弊端，通过扩大具体行政行为内涵或为行政合同设立独立的救济规则均可解决行政救济制度不兼容的问题。故笔者赞同"混合说"，并主张在总结混合模式司法实践经验的基础上构建"混合性司法规则"。混合性司法规则主要包括三个方面内容：1．识别规则上，在把握行政合同形式特征和实质特征的基础上注重审查诉讼中是否需要混合适用公私法规则，同时结合判例逐步确定行政合同的范围。2．实体法律适用上，体现公私法共通性的私法规则可以直接补充公法；如私法与公法规则或原则相冲突，通过利益衡量进行选择适用。3．诉讼规则上，涉及行政合同的纠纷均由行政法庭审理，要求民事和行政诉讼程序实现"程序合作"，并设置特殊诉讼程序予以应对。

三、理论证成：构建混合性司法规则的理论论证

对笔者提出的混合性司法规则必然需要理论上的支撑。下文笔者试从法理学、法社会学、法经济学视角去研讨这一规则在理论上成立的可能性和必要性。

（一）法理学视角：共通性和互补性

1．共通性。公法和私法具有共通性是公法和私法具有一定冲突性而仍能兼容、互补适用于同一诉讼关系的先决条件，是构建混合性司法规则的前提。立足于共同的法价值体系，公法和私法规范在一定程度上呈现出共通性、同质性关系。"公法和私法虽然有区分必要，但两者并非毫无共通原则；法律现象中常常有混合的法律关系和混合的权利，即单一的法律关系可能同时含有公法和私法的性质，而单一的权利也可能同时为私权和公权的性质"；"民法的规定对于一般公法关系之准用不是私法的规律适用于公法关系，而系公法关系遵守与私法关系共通的规律" 。我国法体系中公法和私法基本原则就具有诸多共通性。行政法上信赖保护原则与合同法中诚实信用原则的价值内涵是相通的；行政法遵守公益优先原则，合同法第7条也明确规定"不得损害公共利益"；行政法和合同法都遵守公平、公正原则。

2．互补性。公私法的互补性是构建混合性司法规则的基础。共通性决定了公私法之间具有互补性，我国司法实践中采用的混合模式即是在行政诉讼程序中互补适用公私法规则的成功司法范例。我国学者也普遍认为私法中的一般法律原则，体现了法律的一般要求和一般价值，所以可以直接补充公法。行政合同的法律适用上需要补充适用私法规则，例如：行政优益权与合同的履行密切相关，甚至需要以合同履行情况作为事实要素评判行政优益权的合法性；"行政机关不履行行政合同义务"案中更需要直接适用合同法。诉讼规则上也具有互补性，《行政诉讼法解释》第97条明确规定：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。

（二）法社会学视角：因应性和实效性

1．因应性。在当代以及任何其他的时代，法的发展的重心既不在于立法，也不在于法学或司法判决，而在于社会本身；任何的法律发展都建立在社会发展之上。我国已逐步接受公私法二元区分理论，司法上实行二元司法管辖，行政合同的出现提出了新的司法问题。从国外经验看，无论英美法系还是大陆法系最初在应对行政合同这一新生法律问题的司法活动中均采用了混合规则。英美国家行政合同原则上适用一般合同法规则，同时强调公法上特殊规则的存在；公私法救济手段可在同一诉讼中同时或交替使用。德国则在《德国行政程序法》第62条明确规定公私法混合适用规则。法国将行政合同全面纳入行政法院，实行完全管辖权之诉模式。我国在应对行政合同时也不应囿于原有公法和私法二元体系的限制，可通过运用新的司法规则来调整这一新兴的"权力-契约"范式的行政法律关系。

2．实效性。法社会学注重以社会学的方法、观点研究法律，注重考查法律的实行、功能和效果。混合性司法规则有利于加强对行政合同的司法审查，为合理界定行政机关的责任性质预留制度空间。从司法审查的效果和强度看，对行政机关不履行行政合同义务之诉、行政优益权撤销之诉不适用合同法则无法有效进行合法性审查；而混合性规则中不仅需要审查行政合同中的"行政行为"，还会主动审查合同效力、行政机关权限、缔结程序等问题，扩大了审查的范围和力度。从界定责任的角度看，实践中存在的分离模式是传统行政行为理念下行政诉讼运作的必然结果，行政机关在行政合同中的行为违法、违约的"法律后果"当然地被推导为行政责任，只赔偿直接损失；而混合性司法规则可以兼容行政责任和民事责任，政府在行政合同中违约也可能承担民事责任，这样的规则框架有利于平衡双方利益，有利于限制政府恶意违约行为，激发相对方参政共建的热情，提高公共管理和服务的质量和效能。

（三）法经济学视角：效率性和效益性

法经济学属于实证科学范畴，其核心在于：具有稀缺性的法律资源如何达到最佳配置。根据科斯定理：若交易费用为零，无论权利如何界定，都可通过市场交易达到资源最佳配置。同样，如果权利救济成本为零，权利如何界定以及如何设计救济程序，均可达致法律资源的最优化配置。而司法成本并非廉价的，甚至是高昂的。从经济学视角研究司法规则，不仅要研究司法效率，还需要计算司法"生产正义的成本"，进行效益测算。

1．效率性。司法面向大众的要求使程序效率性变得十分重要，而效率性又使从利用者的立场来要求程序的变化成为可能。在能动司法的理念下，法院解决纠纷的姿态变得更为积极，只要能以符合实际并让当事人满意的结果来解决纠纷，不必过分拘于诉讼程序的限制。行政合同诉讼中，分离模式往往只能审查行政行为是否合法，但并不能解决合同效力、履行、违约等合同争议，纠纷并没有彻底解决，相对方需要再次提起诉讼。这种将解决纠纷的效率置之度外的制度运行在当下案多人少的司法困局下显得不合时宜。

2．效益性。司法效益的计算可以比较一段时间内"法官数量"与"案件平均司法成本乘以同期处理的案件数量"而得出一个对比值 ，并将效率性作为一个计算参数，判断最终的司法效益。司法成本的测算包括：法官工资、司法运作各环节产生的其他费用、行政合同的识别成本、错误成本（见下图）。司法成本的测算可以通过与分离模式的比较得出混合模式的效益优势。两种模式在司法成本中的前两项是基本相同的，而后两项数值则出现较大差异：分离模式下，需要对行政合同中哪些行为具有可诉性进行甄别，增加行政合同的识别成本；同一法律关系产生的纠纷两次进入诉讼，还会涉及既判力问题，出现冲突判决，增加错误成本。这样，分离模式下司法成本会更高；而纠纷可能并未彻底解决，相对方可能再诉，又增加了案件数量。这样，"对比值"的"分母"值整体增加，分离模式下司法效益必然下滑。相比之下，以混合模式为模型的混合性司法规则更有利于实现司法资源的最优化配置。下图反映了分离模式下行政合同的几种诉讼选择路径。

四、规则构建：行政合同混合性司法规则的具体设计

笔者设想的行政合同混合性司法规则主要包括三项内容：识别规则、适用规则、诉讼规则。识别规则解决的是混合性司法规则适用范围问题；适用规则是协调实体上公法和私法适用问题；诉讼规则主要是对原有行政诉讼和民事诉讼进行重组，并设置特殊规则。

（一）识别规则：需要混合适用公法和私法规则

行政合同诉讼中需要最先解决的问题是识别问题。我国理论界一般归纳出行政合同的形式特征和实质特征来进行识别。形式特征：主体一方是行政机关；存在要约和承诺的合意过程。实质特征：合同签订目的是为实现公共管理的目标、为实现公共利益；合同内容是公共事务。 这种识别方法把握住了行政合同的基本特征，较为科学。但"公共利益"、"公共事务"概念含糊，特征把握过于理论化、抽象化，不利于司法实践中的识别认定。

行政合同概念最初源自司法实践的需要。从各国行政合同发展史来看，行政合同之所以得到广为承认并发展，因该类合同在诉讼中需要适用私法之外的公法规则、需要司法审查。故笔者认为对行政合同的识别必须立足行政审判实际来认定：是否需要适用超越私法范畴的公法规则。从国外经验来看，行政合同是一个实践性极强的概念，其范围随着行政法理论和司法实践的发展而不断变化。比如在法国，行政合同的识别借助两个途径：国家行政法院的判例和法律的规定。 我国也应通过判例逐步确定行政合同范围。如果某类合同虽然具备行政合同一般特征，但在诉讼中不需要适用公法规则，同时在民事诉讼程序中又能得到很好的调整，则不应将其作为行政合同纠纷。

（二）适用规则：补充适用与冲突选择

1．补充适用。世界各国和地区均有关于公私法互补适用的规定。 我国最高人民法院2003年行政审判工作会议主题报告中认为："审理行政合同案件，法律有特别规定的，适用法律的规定，没有规定的，可以适用合同法的规定"。行政合同诉讼中，部分私法规则可以直接补充公法，与公法一起适用，体现在以下方面：（1）订立、履行合同纠纷的法律适用方面。民法和合同法特有的关于行为能力、代理、要约与承诺、意思表示、缔结程序等规定可以直接适用于行政合同。公法或其他单行法律对行政机关权限、合同订立有特殊规定和要求的，亦应遵守。（2）合同效力审查法律适用方面。公法上和私法上有涉及合同效力规定的，均可适用，兼顾公共利益和个人利益。订立行政合同的行政行为无效或可撤销的，行政合同为无效或撤销；合同法上有关合同无效的规定可准用于行政合同。（3）审查行政优益权法律适用方面。行政合同纠纷多由行政优益权的行使而引发，该行为具有具体行政行为的特征，应进行合法性审查，适用行政法；由于行政优益权是立足于合同行使的，合法性审查的法律依据包括私法。公法与私法属"共存式"补充关系。

2．冲突选择。行政合同缺少在公法上的明确规定，当无具体公法规则可循，而可选择适用的私法规则及该规则背后的私法原则与公法基本原则存在冲突时需要进行法益衡量：一种法益较他种法益是否具有明显的价值优越性；应受保护法益被影响的程度；假如某种利益需让步时，其受害程度如何，须适用比例原则、最轻微侵害手段或尽可能微小限制的原则 。

法益衡量在行政合同诉讼中主要体现在行政优益原则的框架下进行。在行政合同诉讼中行政优益原则并非总是优先，因为行政优益原则不得与行政法治原则冲突，而依法行政本身包含有依照"合同法"行政的内涵，故契约原则、规则也可以作为一般原则适用。在出现有公共利益需要的情况下，对行政优益原则和契约原则、规则的适用需要进行价值判断以选择所要适用的原则或规则：（1）合同权利防卫规则的适用及限度。合同法中导致合同中止履行的抗辩权和合同终止履行的解除权的规定，可以适用于行政合同。但应考虑公务目的和公共利益的需要，进行法益衡量。比如行政机关延期履行给付义务，而合同标的涉及公共事务且需要继续履行的，相对方不得援用合同法上规定的抗辩权以中止履行合同或解除合同。此时个人利益应服从于公共利益，合同法原则、规则让位于公益优先原则。（2）合同效力审查规则的适用及限度。在选择适用法律时，如所选择适用的规则导出的结果可能损害公共利益、与行政目的不符时，应进行法益衡量，判断是否需要适用公益优先原则。因符合合同法54条规定致行政合同可变更或可撤销的，如合同已实际履行，且不继续履行会造成公共利益重大损害的，应优先保护公共利益，可责令过错方补正，如不能补正可确认行政行为违法并由违约方作出赔偿，合同应继续履行；同时，继续履行应以尽量减少守约方损失的方式进行。 （3）行政优益权审查中私法责任条款的适用及限度。行政法授权行使行政优益权的，依据依法行政原则进行审查；行政法没有明确授权的，应适用公益优先原则进行司法审查，审查行使行政优益权的理由是否为公共利益或公务需要，是否满足适用私法的"优先条件"，以此判断是否适用合同法违约条款以确定行政机关应承担的责任性质。见下图。

（三）诉讼规则：行政诉讼与民事诉讼程序间的"合作"

行政诉讼规则和民事诉讼规则都难以单独调整行政合同法律关系；应将行政和民事诉讼规则有机衔接起来，设置具有弹性的诉讼规则。

1．基本理念：程序合作

行政诉讼发轫于民事诉讼，但其发展已具一定独立性。在行政合同诉讼中需要实现行政诉讼和民事诉讼的"程序合作" ，以服从和服务于解决纠纷的需要。《行政诉讼法解释》第97条规定了民诉法的补充功能，但该条适用有限度，主要体现在管辖异议、诉讼代表人制度等方面 。从目的解释、立法解释角度来看，行政诉讼法仍以行政行为理论为核心，并不调整民事争议的法律关系。笔者提出的"程序合作"不仅包括97条狭义的"程序合作"，更包括两种诉讼程序的全面衔接。当合同性争议和行政性的争议关联性极强甚至互为前提的情况下，更需要灵活运用公私法两种诉讼规则来解决纠纷，弥补各自程序的不足。

2．诉讼模式

行政合同诉讼中应采职权主义辅以当事人主义模式。对具有行政行为特征的行政合同行为需要合法性审查，对涉及公共利益的争议，法院还应主动进行调查取证，庭审进程应采职权进行主义；对合同性争议焦点要强调辩论主义、强化双方举证责任。由于行政合同涉及公共事务，审判程序的进行仍应以职权主义为主。

3．基本原则

除了遵守民事诉讼和行政诉讼共通的"辩论原则"等原则外，行政合同诉讼中必须强化两点原则。一是被动裁判原则。行政合同不同于一般的行政纠纷，相对方既可能提起公法上的请求权，也可能提出私法上的请求权。法院应针对当事人提出的请求权，被动地作出裁判，原则上不应超出其请求权范围作出判决。如涉及需要主动审查的事项，应在判决主文中对其作出认定，不宜写入判决结果。二是主动审查原则。除了对合同效力、具有"行政性"的行政合同行为、缔结程序主动审查外，行政合同中还需要主动审查行政机关权限：首先需要确定行政机关是否拥有某行政权限，并进行合法性审查；其次对行政机关是否有权就该权限缔结合同进行排斥性审查，多数国家对行政机关是否有权缔结合同只要法律无禁止规定即可，不需要有明确的法律授权。

4．具体诉讼规则

行政合同诉讼中应依据行政合同行为的性质和解决争议的需要，实现行政与民事诉讼规则的有效衔接。行政合同具体诉讼规则是对"程序合作"理念的细化。（1）管辖规则。行政合同诉讼应采完全管辖权规则，行政合同纠纷应全部纳入行政诉讼程序处理；同时行政合同诉讼中应扩大当事人诉权，容纳不同性质的请求权，并赋予法官较大的自由裁量权。（2）举证规则。对具有"行政性"的行政合同行为的合法性应由行政机关举证；对合同性的行政合同行为和事实，遵守民事诉讼法"谁主张谁举证"的规则；同时应考虑双方的举证能力来合理分配双方的举证责任。（3）调解规则。对行政合同中涉及私法关系的部分可以调解，但要注意区分可调解的范围。不得调解的事项：行政合同的效力；行政性行政合同行为的合法性；其他涉及公共利益内容的争议。可以调解的事项：不会损害公共利益情况下合同的变更、解除；赔偿的数额等。（4）裁判规则。行政法单一的裁判模式无法满足行政合同诉讼的需要，针对当事人的请求权，可以将行政裁判和民事裁判形式结合起来判决。

5．特殊规则

行政合同是一种特殊的行政法律关系，诉讼中需要设立特殊的诉讼规则：紧急审查程序。主要针对行政优益行为设置，通过一般行政诉讼程序审查行政行为可能需要较长时间才能诉讼终结，而诉讼中往往会出现事实改变导致行政行为撤销会损害公共利益或履行的事实不能之情形，法院只得作出情况判决。故可设立紧急审查程序，及时阻却行政优益权的公定力。该程序中只对行政优益权本身迅速进行审查认定，且须基于当事人的申请并符合时间和程序规定方可启动。

结语

英国学者梅因说过：进步社会的运动，到此处为止，是一个从身份到契约的运动。我国在经历了30多年的经济发展后，契约精神已被广为接受。行政合同作为公法私法化的一种尝试，促进了行政管理的民主化运作。但不当的行政合同司法运作规则也可能使行政合同沦为公权侵犯私权的工具。文中笔者以公法和私法关系为切入点，试图为构建行政合同司法规则寻找一个明晰的发展进路，并不奢望解决行政合同诉讼中遇到的全部问题。虽然也提出了行政合同混合性司法规则并进行了初步的规则构想，但由于学术界在行政合同司法规则方面研究甚少，无章可循，文中恐有诸多疏谬，但求抛砖引玉，希望引发诸方家更有价值的思考。