信访本是公民与国家权力之间的一种沟通行为，是现代宪政国家保障公民基本权利和自由的一种方式。但是，目前我国出现了大量的公民信访现象和信访工作机构不能及时化解矛盾的问题，上访方式也由个人上访发展到集体上访、越级上访、进京上访，北京甚至出现了”上访村”，而与此相对应的是各地政府也在北京设立了所谓的”驻京办”专门截访，为了拦截上访者不惜一切代价！正是在上访与截访的不断博弈中，信访的恶性循环不断激烈化，有些上访者甚至付出了生命的代价。

上述的信访现状显然可以用”走入困境”来形容，为摆脱这样的困境，我们有必要来分析下信访制度困境形成的原因：

一、制度内的原因：信访制度本身的设计缺陷

(一)   功能定位不准确。

有学者将现行信访制度的职能归纳为两方面。一是政治参与，也就是公民通过信访反映民情社意，对国家机关和工作人员提出批评、建议。二是权利救济，将信访作为正常司法救济的补充。但由于信访部门并不具有解决事项的实体权力，实际上无法完成权利救济这一职能，有学者主张把公民权利救济功能从信访制度分离，以确定司法救济的权威性[1]。如果排除信访制度的救济功能，那么收集民意是其主要功能，信访机构则更多的是一种秘书型机构；而如果强调保留信访制度的救济功能，尊重与实现民意是其存在的根本目的，那么信访机构就成为要解决实际问题的职能型机构。而且在现实生活中，人们通过表达民意来解决问题、获得救济才是信访终极目标。如果在信访中合法权利不能获得救济，正当要求不能得到满足，那么信访就失去了其存在的现实意义。因此，明确我国信访制度的政治参与功能和权利救济功能是信访改革的应然方向。

(二)   机构设置庞杂，缺乏系统性

现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。从宪政的角度分析，造成这种现象的原因在于：信访是公民行使其基本权利的方式之一，各国家机关均有职责予以保障，但同样依据宪法和法律，各国家机关职责范围不同且互不隶属，因此信访机构设置必然分散且协调能力不足。通过信访形式，对国家机关及国家工作人员提出批评、建议、申诉、控告和检举，是宪法赋予公民的基本权利。任何国家机关都有义务予以尊重和保障。因此，各国家机关设立信访机构，负责受理公民对本机关工作的批评、建议、申诉、控告和检举，具有合法性和必要性[2]。有学者基于此，提出构建大信访格局的建议，认为应当建立一个集中处理各类信访事项的信访机构，从而改变目前这种机构臃肿、职权分散、效率低下的局面。但是这种一揽子包办的改革方案本身也违反了宪政体制的划分和国家权力的分工，同样也会造成效率低下，执行力弱化。

(三)  信访制度在程序上存在重大缺失。

体现在以下几点：一是立案具有随意性和偶然性。理论上来说，信访机构，对每一件来信来访事项，都应做到事事有着落、件件有回音。但实践中由于制度未对立案条件做出刚性规定，在大量的信访事项远远超出了信访机构承载能力的情况下，只能选择少量事项立案查处，而这个选择主要依靠领导批示。只有那些线索清楚、影响较大的信访事项才可能立案，偶然性和运气占了很大成分。运气好者，得到领导的批示信访问题就能迎刃而解；运气差者耗费几年甚至十几年的时间信访件只是在各个部门间不断”旅行”[3]。

二是办理信访案件的时限不明确。英国有句古老的法律谚语：”迟到的正义就是非正义”，强调的就是及时公正处理案件对当事人的重要意义。目前各信访机构处理信访事项并没有统一严格的时限要求。以行政信访为例：《信访条例》虽然规定了行政机关对于交办的信访案件的处理时限（60天，遇特殊情况经本级行政机关负责人批准可延长30天），但事实上这个时限经常被打破。甚至当事人的信访件在信访机构就会停留很长时间才被移交至有权处理的单位，因此有些信访人寄出去的信件如石沉大海也是可以理解的。

三是缺乏科学的信访终结机制。《信访条例》虽然规定：”信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访机构和其他行政机关不再受理。”但实践中终结机制的法律地位尚不够明确，终结措施、手段不具备可操作性，终结标准不明确。当事人极易就同一事实和理由反复不停的找各级机关寻求解决，这也是缠访、重复信访数量居高不下的重要原因。

(四)    信访制度被过分政治化

过分强调其政治作用是我国对待信访的基本特点，即使制定了《信访条例》，信访在实践中仍然被不适当地政治化。信访由最初的以听取人民意见和建议为主，发展到监督权力、救济权利，在目前又新增了维护社会稳定的重要功能。信访的功能不断扩大，特别是其政治功能的扩大，已经远远超出了其本身的承受能力。

长期以来，信访制度在民主权利与安定秩序之间存在着某种微妙的张力。一方面，国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦、堵、卡、截，而是要保证信访渠道的畅通，充分保障群众的民主权利；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。许多省市县都把减少各种类型的上访数量作为衡量官员”保一方平安”的一个政绩指标，甚至为考核官员”一票否决”的内容[4]。同时由于进京上访的人不断增加，影响到了首都的政治稳定和社会秩序，所以中央建立了”各级信访工作领导责任制和责任追究制”，强化各级领导的责任，要求各级党委、政府”一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究相关领导的责任。这样就迫使地方党政想尽一切办法压制民众进京上访，北京安元鼎保安公司私设”黑监狱”关押、拘禁上访群众就是很好的例证。

二、 制度外的原因

(一)     地方公共权力的高度一体化

我们知道，从权力的层级和角度,我国的国家公共权力划分为中央公共权力、地方公共权力。乡镇公共权力作为最基层的公共权力，接触的是最广泛的社会成员，因此产生的社会关系也是最直接、最琐碎的，它与公民的权益最休戚相关。但是在整个政府体系中，它又处于政府机构的最末梢，是政治体制改革的盲区，再加上乡镇一级的各个权力主体处于”熟人社会”之中，权力关系和人际关系、血缘关系交织在一起。这种盘根错节的复杂关系，就极易导致法律意义上的权力主体间的上下级之间、机构之间的相互牵制和制约机制被弱化，甚至形同虚设。就如北大教授陈瑞华所说，中国的公共权力在中央一级还有一定的制约机制，一旦到了地方，公权力越是呈现高度的一体化格局[5]。这种公共权力的高度一体化格局，导致在基层社会因为基层干部的政策不当而产生大量的矛盾和冲突，同时，这些矛盾和冲突也无法在基层诉诸权力机关加以化解。这样，公民为了捍卫自己的权益，就被迫通过信访方式寻求上级公共权力机关的关注和解决。在现实中，我国公民信访事务的绝大多数都与基层公民的利益受到地方社会公共权力的侵害有关。所以，地方公共权力高度一体化是信访问题生成的体制性原因，具有根本性[6]。

（二）利益表达机制的匮乏

利益表达和利益博弈是维系和谐社会利益均衡格局的两大制度性基石，充分、有效的利益表达则是进行利益博弈的前提条件。古人说：”防民之口，甚于防川，川壅而溃，伤人必多，民亦如之。”如果民意得不到宣泄，不断积聚起来，必定会像江河决堤，各种利益冲突和矛盾会肆意的袭来。而从我国目前的利益表达现状来看，我们还没有建立起一个完善的利益表达机制，尤其是弱势群体与政府之间的对话平台缺失。许多上访者也表示，如果有其他渠道能让上级领导听到他们的声音，他们也不会走上艰辛的上访之路。

首先，我国的人民代表大会制度存在一定弊端，最突出的一点体现在人民代表的代表性上。代表的范围不够广泛，同时各个阶层的代表分布不够平衡，弱势群体代表较少，而且我国的人民代表并非专职化代表，这样就导致人民代表与选民之间的联系并不紧密，我国的人民代表大会沟通通道没有能够切实履行其所担负的”主动脉”的信息传送职责。因此大量政治信息被迫涌入信访通道。

其次，由于大部分上访者文化水平不高，对于先进的网络媒体平台不甚了解，因而对这种利益表达方式不大采用。而且，由于大众媒体的产业化和商业化，其受经济利益驱动，并不能真正意义上帮助所有社会弱势群体，导致弱势群体的话语权边缘化。而且，一些主流媒体还受到党和政府的直接掌控和经济扶植，更进一步限制了弱势群体的利益表达渠道。

所以，我们应当建立健全各种符合民意的利益表达机制，让民意从各个渠道宣泄出去，而不至于堵塞在信访这一条通道上。

（三）行政救济制度的不完善

无可讳言，自行政诉讼法和行政复议法相继颁布以来，我国的行政救济一直面临着某种困境。这种困境主要表现在：收案数严重不足，撤诉率高得出奇，且相当一部分是非正常撤诉。此外，行政救济还有立案难、审理难、败诉高、执行难等种种问题。与行政诉讼救济和行政复议救济的缓慢推进构成鲜明反差的是，信访浪潮始终居高不下。

面对这样的局面，我们不得不承认信访制度的确有着行政诉讼和行政复议所不及的优势。一是信访救济的经济成本较低。政府受理信访案件不仅不收费，而且还会给上访者一定的路费补贴。而行政诉讼的成本较高，不考虑司法腐败所增加的额外成本外，如果当事人要提起诉讼，则必须根据自己希望赔偿的数额预先支付诉讼费用，如果再加上律师费，那将是一个不菲的数目。二是在目前司法不独立、司法腐败严重的背景下，信访救济更有利于冲破地方关系网，增强裁定的相对独立性。三是信访救济的局限性小，门槛低，受案范围广，救济力度强。

[1]于建嵘.中国信访制度批判[J].中国改革, 2005, (2).

[2]易虹 万绍文.宪政视野下的信访制度及其改革[J].甘肃社会科学,2007(6).

[3]杨团团.我国信访制度改革路径探析[D].中国政法大学,2009.

[4]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004(3).

[5]郭国松.审视信访[J].中国选举与治理网,2003:11-13.

[6]别红暄.宪政视阈下当前我国信访困境研究[J].唯实,2009(7).