一、政府信息公开行政案件司法审查的指导思想

　　《条例》的颁布实施，是我国一项重大的社会管理创新举措，在促进行政公开法制建设、推动民主政治进程的同时，也对法院受理政府信息公开案件，进行司法审查带来了重大影响。从立法方面看，《条例》明确规定保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，对认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。社会公众普遍认为此举将知情权纳入了救济范围，这一看法值得商榷。知情权以知的权利为基础，属于不以任何要素为限的一般性和普适性的信息获取， 但《条例》中政府信息的实质获取应以自身生产、生活、科研等特殊需要为限制性前提。从执法现状看，行政机关及其工作人员较为普遍地对信息公开持抵触情绪，很多人甚至没有信息公开的意识；机关内部的信息公开机构不健全，有的还尚未建立；相应的配套制度也不完备，正在摸索过程中。从司法实践看，由于《条例》的一些规定过于抽象、弹性较大，且政府信息公开工作中新情况、新问题层出不穷，如何正确理解和适用《条例》，成为行政审判面对的重大司法难题之一。司法救济作为公民权利保护的最后一道屏障，应当更为能动地发挥其应有的功能和作用，在当前情况下，需要坚持积极、稳妥的指导思想，妥善处理好以下几方面的关系：

　　（一）处理好必要性和可行性的关系，准确把握“三需要”的审查标准

　　现阶段，政府信息公开呈现局部矛盾对抗性强的特点，主要表现为两个方面：一是申请人与被申请人之间存在明显的利益对抗。在现代社会，信息逐渐成为人们赖以生存和发展的重要资源，在社会生活中发挥着巨大作用，公民渴望得到更多的信息指导自己的生活，故而也要求信息资源的重要掌握者--政府及时全面地公开信息。同时大部分案件的当事人申请公开政府信息，都具有满足知情权之外的间接目的，为提起其他诉讼寻求相关证据，或是借政府信息公开诉讼向行政机关施加一定的压力，促使行政机关解决当事人的实体权益问题。行政机关本就不愿公开相关信息，如此一来更易产生抵触情绪，从而设置信息壁垒，阻止申请人获取相关政府信息。二是政府信息公开制度与现行的行政管理体制之间存在一定程度的对抗。这种对抗性表现为两个方面，第一个方面是理念的对抗。现行的行政管理理念是为民做主理念、效率优先理念、结果评价理念。在这种理念支配下的行政管理体制基本属于管理型政府模式，与政府信息公开制度所倡导的服务型政府模式不同。他不注重公众参与，不注重过程公开，也不注重信息资源的分享。第二个方面是制度的对抗。《条例》确立了“以公开为原则、以不公开为例外”的政府信息公开制度，要求提高政府工作的透明度，明确规定了各级政府及其部门应当主动公开的政府信息范围，并设置了最长不得超过30个工作日的依申请公开政府信息的期限。但是我国传统行政管理长期处于一个封闭运行的状态，事关民生的重大决策从动议到过程再到结果不公开的情况比较普遍，信息管理严重缺失。外加受到保密制度和档案制度不规范的影响，很多信息目前仍属不能公开的范围。清理工作任务繁重，政策性强且技术难度大，与信息公开制度相配套的体制、机制建设尚有一个逐步完善、自律和自我适应的过程。

　　上述两方面的矛盾实则为现阶段政府信息公开必要性和可行性的关系问题，法院在司法审查过程中应注意平衡两方利益，既保障当事人申请信息公开的特殊需要，同时又考虑到行政机关现有行政管理状况。具体来说，体现在对“三需要”的审查标准上：一方面是否符合“三需要”是行政诉讼实体审理所要解决的问题，而非确定原告资格的条件。另一方面法院审查应做到宽严相济，行政机关以“三需要”作为不公开抗辩事由的，必须说明理由充分；原告证明申请符合“三需要”的，只需作出合理说明。

　　（二）处理好成本和收益的关系，营造高效和谐的良好氛围

　　首先，对于应当主动公开和当事人有权获知且能够公开的政府信息，法院支持并监督行政机关依法公开，保障当事人获取信息的权利。与信息公开较为成熟的一些西方国家相比，我国进入行政诉讼的政府信息类型略显庞杂，从行政行为的具体结果到行政行为的过程信息，从历史遗留问题到环境保护，从公司档案到高考试卷。其中一个根本原因在于，我国的政府信息公开尚处于初级阶段，很多应属主动公开范围的政府信息却被束之高阁，不得已才进入司法审查范围。这不仅给相对人增添了诉讼成本，还对法院的工作量和法官的综合素质提出了更高要求，更使得行政机关在处理大量行政公务的同时疲于应对众多且繁杂的信息公开申请。依此而言，政府部门的积极、主动作为，特别是在政府信息主动公开方面的尝试和努力，将应当主动公开的和当事人有权获知且能够公开的政府信息，以适当方式主动公开，或许比被动地接受大量信息公开申请、等待司法诉讼的推动要来得更为及时彻底、更为高效便民。

　　其次，法院应鼓励行政机关以尽可能便捷、便宜的方式公开政府信息。在政府信息公开过程中，无论是申请一方的当事人，还是公开一方的行政机关，均需减少成本，追求收益的最大化，这也符合建设节约型社会的要求。我们来看一则案例：原告黄某诉被告某国土资源厅政府信息公开一案，原告要求被告公开三份批准文件及相应的“一书四方案”，被告收到《申请表》后，通过邮寄方式向原告公开了三份批准文件，并通知原告所在地的J市国土资源局向原告公开其制作的征地报批材料中的“一书四方案”。本案中原告申请公开的“一书四方案”是指《土地管理法实施条例》中规定的“建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案”，材料众多，某国土资源厅按照就近、便利的原则通知J市国土资源局向原告公开，并无不当，且这种做法值得提倡。但某国土资源厅应将此举告知当事人，并对J市国土资源局公开信息的真实性、完整性承担法律责任。

　　（三）处理好公正司法和能动司法的关系，推动政府信息公开制度日趋完善

　　行政审判是依法行政的监督机制、评价机制和促进机制。法院行政审判在坚持公正司法，切实维护人民群众合法权益的前提下，应充分发挥行政审判的独特优势，坚持能动司法，进一步拓展行政审判职能，对行政审判中发现的问题，通过发送司法建议、向政府发送专项报告、与行政机关举行培训座谈等多种形式促进和支持行政机关依法行政。同时还应积极探索服务行政法治建设的新机制、新举措，推动政府信息公开制度的日益完善，推动阳光政府、法治政府、服务型政府的构建。受我国传统行政诉讼“重权力监督、轻权利救济”目标定位和价值取向的影响，我国采取严格的合法性审查作为行政诉讼的审理对象，旨在通过对行政权的监督来保障个体合法权益。但在政府信息公开诉讼中，优先保障实质性权利的实现，或者说将权利救济和权力监督放到同等重要的位置，可能更有利于纠纷的实质性解决。如当事人申请行政机关公开某项政府信息，行政机关未予公开，当事人诉至法院，在诉讼期间，行政机关向当事人公开了此项信息，当事人申请撤诉，法院应予准许。但若当事人不愿意申请撤诉，法院不能一味做协调工作，或是对当事人施加压力促成撤诉，不然行政机关的政府信息公开很可能演变成依法院责令公开。

　　二、政府信息公开行政案件司法审查的基本原则

　　（一）对政府信息公开行政行为的合法性审查原则

　　《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这是行政诉讼制度中最重要的一条红线和脉络，也是《行政诉讼法》的重要原则和基本指导思想。从审查的范围和广度上看，依照合法性审查原则，法院只能审查行政机关的具体行政行为而不包括与之对应的抽象行政行为；从审查的深度或程度上看，只审查具体行政行为合法与否的问题，而不审查合理与否的问题。在政府信息公开案件中，应围绕被诉政府信息公开行政行为所依据的事实、适用的法律进行全面的合法性审查。这里需注意的是，政府信息公开行政诉讼的标的是行政机关公开或者不公开政府信息这一具体行政行为的合法性，至于信息本身的合法性并不是法院要审查的内容。同时还应注意与其他司法审查事项相区别：一是与政府信息所涉及行政行为的合法性审查相区别，例如不能因为政府信息所涉行政行为不属于行政诉讼受案范围，就对政府信息公开诉讼不予受理；二是与对信息公开申请是否符合法定条件的审查相区别，申请人的申请是否符合法定条件，与其是否具有原告主体资格无必然联系；三是与相关政府信息是否应当公开的审查相区别，政府信息是否应予公开仅是案件事实审查的一部分内容，与被诉政府信息公开行政行为的合法性并无必然联系。

　　（二）对相关政府信息的准确性审查原则

　　信息公开的价值在于增加行政的透明度,保障公众的知情权和参与权。及时、准确地公开政府信息是实现这一价值的基本条件，也是打造诚信政府的基本要求。实践中，一些行政机关倾向于隐匿对其不利的政府信息，选择性地公开部分信息，甚至提供一些虚假的政府信息，因此行政机关是否准确提供政府信息，同样应当是事实审查的重点内容。真实、完整当是准确的应有之义，在司法审查中应当注意以下几点：一是《条例》中的“准确”不是指行政机关制作或者获取的信息必须与客观事实相一致，而是指行政机关应当举证证明其提供给申请人的信息与其制作或者获取的信息相吻合。至于其掌握的信息与客观事实是否吻合，不是政府信息公开诉讼所要解决的问题。二是行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，其是否已按照《条例》第七条的规定与有关行政机关进行了沟通、确认，从而保证行政机关发布的政府信息准确一致。

　　（三）对政府信息不公开理由的单方审查原则

　　行政诉讼中的事实审查，应当以公开审查为原则。《关于行政诉讼证据若干问题的规定》要求证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私或者法律规定的其他应当保密的证据，不得在开庭时公开质证。但政府信息公开行政案件具有一定的特殊性，公开行为不仅关系到原告的知情权益，同时也可能关系到国家利益、公共利益和他人合法权益。因此在特定情况下，必须对知情权进行一定程度的限制，规定豁免公开的信息范围。《条例》规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，也不得公开那些公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息。但现实中，有些行政机关常滥用这种限制，借此为由达到不公开信息的目的。我国现行法律法规没有规定设立独立的专业认定机构，因此在诉讼中法院需对被告拒绝公开的理由进行审查。然而由于信息本身的特殊性，如果在确定是否可以公开前在法庭上出示和公开质证，就可能使不能公开的信息事实上得以公开，使诉讼的进行失去了实际意义。为此，原则上应当采用有别于一般行政诉讼的单方审查方式，由法院对被告不予公开的事实依据和法律依据进行审查，使此类信息在定性之前不为申请公开者所知悉。这种审查程序在目前立法上并未具体规定，仅在最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第六条中规定了“人民法院审理政府信息公开行政案件，应当视情采取适当的审理方式，以避免泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的政府信息”，因此这一审查方式还有待在审判实践中进一步探索完善。

　　（四）对裁量公开中利益权衡的适当性审查原则

　　《条例》第八条规定，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。第十四条第四款规定，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。前者体现的是公众获取政府信息权益与公共利益之间的权衡，后者体现的是商业秘密和个人隐私等私人利益与公共利益之间的权衡。行政机关在利益权衡方面拥有自由裁量权，司法审查作为一种外部监督形式，在权力分工的背景下，必然要体现自我克制和对行政权的适当尊重。但这并不能够成为行政自由裁量权排除司法控制的理由。正如美国大法官威廉·道格拉斯认为“自由裁量权没有任何实际限制的现代政府的力量将变成一头怪物。绝对的裁量就像腐败一样，标志着自由终结的开始。” 我国《行政诉讼法》尽管规定了合法性审查原则，但并非排除人民法院对行政机关对于事实问题的认定进行司法审查。 最高人民法院赵大光庭长在谈到行政纠纷的实质性解决时，也提出开展行政审判工作要定位于行政纠纷的实质性解决，不仅要解决合法性问题，而且要关注和解决合理性问题。因此法院在审理政府信息公开行政案件时，既可以审查行政自由裁量权的行使，也可以对行政机关利益权衡的适当性进行审查。总而言之，司法审查应当准确把握立法的目的，既要防止行政机关以保护商业秘密、个人隐私，或是危及公共利益为由，不公开政府信息；又要防止行政机关以保护公共利益为由，公开个人信息，损害隐私权益、经济利益或者竞争优势。