[案情]

原告：刘某。被告：阜宁县公安局。

原告刘某系阜宁县城市管理局环卫所的职工。2010年3月28日，原告刘某与同单位的其他人以要求解决编制、工资等问题为由，至北京天安门地区上访，县驻京办在得到北京市天安门公安分局通知后将他们接到阜宁，并进入县法制教育学习班进行了法制学习。2010年4月9日，原告刘某等人再次至北京上访，在中南海地区上访时被北京市西城公安分局府右街派出所送至马家楼接济分流中心，刘某等人被予以训诫。2010年4月20日，原告等人又一次至北京天安门地区进行上访。2010年4月22日，被告以原告到天安门地区非法上访，其行为已构成扰乱公共场所秩序为由，作出阜公（治）行决字（2010）第283号公安行政处罚决定书，决定对原告行政拘留10日。原告不服，于2010年5月6日向盐城市公安局申请行政复议，盐城市公安局于2010年6月4日作出盐公复决字（2010）8号行政复议决定书，维持阜宁县公安局作出的对原告行政拘留10日的决定。2010年6月21日，原告向阜宁县人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告对其作出的阜公（治）行决字（2010）第283号公安行政处罚决定，赔偿其在拘留期间的损失。

原告刘某诉称，被告以扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失为由，于2010年4月22日以阜公（治）行决字（2010）第283号公安行政处罚决定书，对我作出行政拘留10日的行政处罚，我向盐城市公安局申请行政复议，盐城市公安局在没有跟我任何接触的情况下，就作出了维持原决定的复议决定。我因编制、工资待遇等问题进行上访理由正当，是合法的，而被告对我实施行政处罚时程序违法，被告对该案无管辖权，且在作出拘留处罚时未履行告知义务，同时被告作出的行政处罚无事实根据，使用法律也是错误的，故特具状请求人民法院依法撤销被告作出的阜公（治）行决字（2010）第283号公安行政处罚决定，并赔偿我拘留期间的损失。

被告阜宁县公安局辩称，我局依法对该案进行了立案审批、调查、告知、处罚和送达，办案程序是严格按照法律规定而进行的，不存在违法。原告在上访过程中未等到行政机关对其信访事项作出答复意见，也未经过复查、复核程序，即与多人到不属于信访接待场所的天安门地区进行上访，属非法上访，对于进京违法信访人员依法处理以信访人户籍所在地或经常居住地公安机关为主，我局是有管辖权的，原告的非法上访行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》以及处理进京上访违法行为的相关规定，我局依法对原告实施行政处罚，事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚适当，请求人民法院依法维持我局作出的行政处罚决定。

[审判]

阜宁县人民法院经审理认为，被告阜宁县公安局是实施治安管理的行政职能部门。原告以走访的形式以要求返还编制为由进行上访，在相关信访机关未作出复查、复核决定即至国家重要地区北京天安门广场、中南海地区进行上访，被告阜宁县公安局作为原告户籍所在地（经常居住地）的治安管理行政职能部门依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，认定原告的行为已构成扰乱公共场所秩序，依法对原告作出行政拘留10日的治安行政处罚是正确的。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第四项的规定，判决驳回原告刘某的诉讼请求。

一审宣判后，原告不服，向江苏省盐城市中级人民法院提起上诉。盐城市中级人民法院经审理查明，确认了一审法院认定的事实。

盐城市中级人民法院经审理认为，公安部第88号令《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。故上诉人阜宁县公安局作为上诉人刘某居住地的县级以上人民政府公安机关对该案具有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。上诉人刘某等人，多次到北京天安门广场、中南海等地非正常上访，严重扰乱了公共场所的秩序，且经公安机关法制教育、训诫后仍到天安门地区非正常上访，其行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，故上诉人阜宁县公安局依法对其处以10日的行政拘留并无不妥。上诉人刘某的主要上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

[评析]

一、背景情况介绍

“刘某案”，即民告官的案件，在目前是一种普遍现象，而作为上访者为权益而上访最终被公安机关行政拘留又是社会上的特殊现象，在社会和法律界引起了较大的反应。当前针对进京上访的案件屡见不鲜，而国家、各省、市、自治区、直辖市均有相应的政策、法规和对应措施，这些都是行政法学研究的“行政”“范畴”始终函待解决的问题。在此基础上，公安机关作为行政、治安的执法单位，所实施的法律、法规授权的管理行为也可被界定为可诉行政行为，并因法律、法规授权组织的身份具有了被告资格。

二、确立裁判要旨的理由

对本案中，公安机关实施的具体行政行为审查的焦点问题是证据问题和程序问题，即法院要审查被诉行为是否构成《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定的“主要证据不足”、程序违法、适用法律错误。

1、被告以原告在上访过程中未等到行政机关对其信访事项作出答复意见，也未经过复查、复核程序，即与多人到不属于信访接待场所的天安门地区进行上访，属非法上访。对于进京违法信访人员依法处理以信访人户籍所在地或经常居住地公安机关为主，被告具有管辖权，原告的非法上访行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》以及处理进京上访违法行为的相关规定为由，对原告实施行政处罚，其证据是否充分。原告于2010年3月28日同单位的其他人以要求解决编制、工资等问题为由，至北京天安门地区上访。2010年4月9日，原告刘某等人再次至北京上访，在中南海地区上访时被北京市西城公安分局府右街派出所送至马家楼接济分流中心，并被予以训诫。2010年4月20日，原告等人又一次至北京天安门地区进行上访。在此情况下，被告对原告作出阜公（治）行决字（2010）第283号公安行政处罚决定书，决定对原告行政拘留10日。其证据是确凿充分的，事实是清楚的。

2、被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，所作出的行政处罚程序是否合法。原告的户籍所在地及工作单位均在被告管辖地，而按照国家关于信访方面的规定，至北京上访只能在国家信访总局上访，原告在未得到有关部门的信访复核、复议决定前，进而向上一级上访是违反信访条例的规定的。同时，司法审查应当从严，以严格执法为原则，宽严相济为必要。公安机关是以维护社会稳定，打击犯罪为职责，那么如何维护稳定，如何使社会形成和谐的氛围，是值得深思的问题。提高执法的质量和水平，以及如何去提高，而不与国家的法律、法规及构建和谐的执法环境相冲突，这不是司法审查的对象和内容，公安机关依据相关规定作出的具体行政行为事实是否清楚，证据是否充分，程序是否违法则是司法审查的内容。因此，审查公安机关所作出的具体行政行为，只需对其主体资格，行使权力的程序和事实认定进行审查，进而体现法律的尊严，体现对法律的尊重。

三、适用裁判要旨应当注意的问题

对程序的司法审查应当遵循公平、公正、公开的原则。程序合法是每个法律、法规及国家政策规定的一款重要要求，行政程序的构成一般有以下六个要素：一是过程，指行政程序的整体性和连贯性；二是公开，指每个环节都应当是透明，人人皆知的；三是方式；四是形式；五是时限，即时间的要求；六是顺序，步骤的实施不能前后颠倒。由此，审查公安机关的处罚行为在程序上是否合法应考虑以下因素：（1）对原告的处罚行为是否履行了告知义务；（2）立案审批、调查、处罚及送达是否符合法律规定；（3）告知的时间是否合法；（4）对处罚措施的实施是否阐明了理由，并告知了救济手段。