近年来，随着地方经济活动频繁，非法用地现象越来越多，，笔者对所在法院的今年15件非法用地执行案件研究分析时，发现此类案件涉及利益复杂多元、矛盾对立形势严峻、涉及群众人数众多，处理不当极易引发涉诉信访案件及群体性事件，且对地方项目建设和发展大局产生负面影响。

一、现象特点

1、经济利益的主导地位。该院执行的15件案件中，公司厂房非法用地7件，个人非法用地1件，村委会非法用地7件。这些案件非法用地的初衷，或是生产经营的直接经济需求，或是工程建设间接促进发展经济，或是取得拆迁补偿的利益期待，均是经济利益导向。

2、利益指向多元化格局。利益主体多元，公司、村委会、个人分别指向企业利益、集体利益和个人利益；利益指涉多元，公司非法用地指涉用地成本较高，村委会非法用地指涉招商引资亟需加速推进，而在村委会非法用地的案件中，2件为兴建墓地、1件为兴建庙宇，指涉殡葬民俗和宗教，成为格局中新的加入。

3、矛盾对立呈严峻态势。在企业非法用地中，厂房建设涉及借贷资金安全、生产经营及职工稳定；在村委会非法用地中，涉及村委会经济状况、对外违约和村民集体等。这些原因导致矛盾对立难以调和，相关主体不遗余力地争取自身利益，甚至组织策划人员将矛盾放大。

4、历史和未来双向交织。一方面，历史遗留问题未及时清理，历经不同用地主体形成矛盾累积，国家土地政策调整，土地管理的规范和力度强化，案件面对历史的包袱沉重；另一方面，用地主体的利益期待、长远土地规划调整、既成事实的示范导向等，案件面向未来的压力巨大。

5、衍生纠纷或将放射发散。案件处理的结果和效果，直接影响类似纠纷是否进入诉讼或执行程序。土地往往是多种法律关系的缔结点，基于非法用地衍生的土地租赁、工程建设、相邻权等纠纷，或间接诱发融资纠纷、劳资纠纷、土地使用权出资纠纷，衍生纠纷呈现放射发散。

二、原因分析

1、事前的防范监管难以有效涉入。国土监管部门囿于传统的机构设置和职能定位，难以适应当下土地大规模开发利用的形势。对辖区所有土地使用状况难以及时掌握，无法构建全面有效的防范和监管；兼职土地管理员在业务能力、管理水平及法律知识等方面参差不齐，存在消极不作为、监控不力等情形。

2、土地稀缺与土地经济共同作用。随着国家土地政策的收缩以及耕地保护的加紧，土地资源愈来愈稀缺化，导致各利益主体围绕土地资源的争夺更加激烈。地方经济收入对土地转让的依赖度较高，经济发展离不开项目建设和招商引资，个别镇村甚至默许企业非法占地，怠于向国土监管部门汇报情况，对于监管监督也消极对待。

3、镇村两级长远谋划工作不到位。镇村两级对土地的规划和开发利用缺乏长远谋划，关心当下眼前利益，不认真梳理历史遗留问题，亦不对未来发展系统规划，土地在使用过程中出现混乱和矛盾，最终导致用地不受控制。在进行基础建设及招商引资过程中，一些企业和投资者乘机圈占土地。镇村两级在此类违法用地中亦有一定的过错和责任。

4、执法机关面临多重任务和挑战。国土监管部门在执法过程，受地方阻力和信访维稳等因素影响，往往难以有效履行其监管职能，导致违法用地的扩张。司法部门在执行此类案件时，面临法律必须严格实施、地方经济发展、涉诉信访风险以及维护社会稳定压力多重任务，且这些任务之间也存在一定的冲突和矛盾，在制定执行方案时，必须充分考虑执行效果及衍生问题。

三、对策建议

1、构建有效的联动协调机制。坚持在地方党委政府的领导下，与国土监管部门、各涉案辖区负责人召开联席会议，对非法用地情况进行系统分析，减少个案化解，节约司法资源，努力实现相互配合、分工合作、各个击破的工作局面。

2、谋划长远整体的执行方案。在制定执行方案时，一方面充分考虑牵涉的各种因素，加强与涉案辖区政府和部门、当事人及利益相关人的沟通协调，同时强化法院内部的统筹，制定周密方案和应急预案；另一方面，周全思虑衍生矛盾纠纷，选准执行时机和灵活执行方式，提升整体的执行效果，减缓负面影响。

3、强化并完善防控监督机制。行政机关应强化事前防控和监督的主动介入，避免事后的被动执法。加强镇村两级监督机制建设，可设立监察站或派出监察员，鼓励群众监督和举报，加大执法力度，有效震慑非法用地的苗头性问题。完善考核考评制度，引导镇村两级树立正确的政绩观和科学的发展理念。

4、加强法律宣传及民意纾解。加大对土地法律法规及国家土地政策的宣传力度，减少因不懂法造成的非法用地；利用典型案例扩大宣传效果，侧重宣传违法用地后的法律后果及法律责任。通过严厉的行政和司法执法，营造良好舆论氛围，增进群众对国家土地法律和政策的信赖和支持。