[案情]

原告:姜明女、孙桂英、孙宝付、孙宝荣、孙宝荣等五人。

被告：江苏省东台市公安局。

2007年10月17日22时许，家住东台市新曹农场孙东分场的李振新在寻找夏兰芳住处的过程中，因问路先是猛敲赵正英家的门。22时53分左右，赵正英向被告所属的花舍派出所报警称，有人敲我家的门，你们派人来望一下。因未问到路，李振新又猛敲邻居孙兆勤、姜明女夫妇家的大门，门被打开后，李振新先后将孙兆勤夫妇打倒在地，孙兆勤起来追赶李振新至邻居曹荣山门前水泥场地上时，李振新又将孙兆勤绊倒在地。23时10分左右，孙宝红向被告所属的花舍派出所报警称：有人被打伤了。在接到孙宝红的报警后，花舍派出所指派正在赶往赵正英所报警情处警途中的民警许祥林等人进行先期处理，并联系救护车辆赶赴现场救治伤者。此后，孙宝红在10分钟左右的时间内三次向花舍派出所报警。李振新将孙兆勤打倒后在离开现场途中被前来处警的花舍派出所的处警人员抓获，处警人员随即将孙兆勤送往医院救治，孙兆勤经抢救无效于7天后死亡。2008年4月10日，李振新因故意伤害罪被江苏省东台市人民法院判处有期徒刑10年并处附加剥夺政治权利二年，原告姜明女等同时向法院提起了刑事附带民事诉讼。2008年6月4日， 原告姜明女等五人以被告东台市公安局不履行保护人身权法定职责为由向江苏省东台市人民法院提起行政诉讼。

原告姜明女等五人诉称，2007年10月17日晚，家住新曹农场孙东分场（与五原告系同一分场，但非同一大队）的李振新在寻找他人住处过程中，因问路未问到而猛砸原告姜明女家大门，在李振新疯狂的敲砸下，原告姜明女夫妇被迫打开大门，李振新先后将两人打倒在地，原告姜明女的丈夫孙兆勤在逃至邻居曹荣山门前水泥场上时被追赶而来的李振新一拳打倒在地，致孙兆勤后脑着地受伤，经抢救无效于7天后死亡。在李振新闹事的过程中，邻居赵正英、孙宝红几次拨打辖区花舍派出所报警电话在孙兆勤受伤后半小时左右，派出所的警车才到现场，将李振新抓获归案。被告没有认真、正确地履行迅速、及时出警的法定职责，侵害了当事人的合法权益。原告请求法院判决确认被告不及时出警的行为违法。

被告东台市公安局辩称，2007年10月17日22时58分左右，我局花舍派出所接到公民赵正英的电话报警称：“有人敲我家的大门，你们派人来望一下。”我局花舍派出所立即派民警迅速驾驶警车赶赴现场。在赶赴现场过程中，花舍派出所接到公民孙宝红的电话报警称：“孙东分场有人被打伤了”，我局花舍派出所根据轻重缓急的原则，指派正在出警途中的民警许祥林等人赶往孙宝红所报警情发生的地点进行先期处警，23时15分左右许祥林等到达现场。到达现场后，许祥林等人将受害人孙兆勤送往医院进行救治，并及时控制了犯罪嫌疑人李振新；根据证据证实孙宝红是在孙兆勤受害之后才打电话报警的，在接到孙宝红的报警电话后我局民警只用了三分钟左右的时间到达现场，救治伤员并制服犯罪嫌疑人，依据有关规定，我局接到报警后已依法履行了及时妥善处置的法定职责；本案中赵正英所报的警情与孙宝红所报的警情不属于同一类警情，前者属于非紧急、求助一类的警情，而后者属于需要采取紧急措施、刑事案件类警情，根据相关规定，对孙宝红的报警，我局应尽可能在20分钟内赶到现场处警，而对赵正英的报警，我局应当按照快速反映的原则，视情尽快赶赴现场处警，本案中我局接处警工作及时、迅速，处置得当。被告请求法院驳回原告的诉讼请求。

[审判]

东台院经审理认为，本案被告对本辖区内的报警案件有及时查处的法定职责；被告所属的花舍派出所接到报警后并未推诿、拒绝或故意延缓，而是指派正在出警途中的民警许祥林等人赶往孙宝红所报警情发生的地点，进行先期处警，并积极联系救护车辆赶赴现场救治伤者，处警人员在抵达现场后将李振新抓获，并将受伤者送往医院救治，应当认为花舍派出所的处警行为符合有关行政规章及规范性文件规定的处警要求；综合相关证据及庭审质证情况，可以认定孙兆勤被打后孙宝红报警的事实，因此，本案被告在孙兆勤被打、伤害后果已经发生的情况下，赶赴现场积极处警的行为不构成行政不作为，被告已经履行了相关职责，原告认为被告不及时出警缺乏事实根据，其诉讼的理由不能成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回原告姜明女等五人要求确认被告东台市公安局不及时出警行为违法的诉讼请求。

原告姜明女等五人不服一审判决，向江苏省盐城市中级人民提起上诉。

上诉人姜明女等五人上诉称，一审认定事实错误，适用法律不当，被上诉人没有认真履行法定职责。上诉人请求二审依法撤销一审判决。    

被上诉人东台市公安局答辩称，被上诉人出警及时，符合要求，一审认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人请求二审驳回上诉，维持原判。

江苏省盐城市中级人民经审理认为，根据《中华人民共和国人民警察法》的规定，被上诉人东台市公安局对其辖区内的报警案件有及时查处的职责。本案中，被上诉人东台市公安局在接到孙宝红有人被打伤的报警后，指派民警人赶往警情发生地，联系了救护车救治伤者，抓获了犯罪嫌疑人，其处警行为符合公安部《110接处警工作规则》相关规定。上诉人认为被上诉人不及时出警，没有认真履行法定职责，缺乏事实依据。原审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人姜明女等五人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，江苏省盐城市中级人民作出驳回上诉，维持原判的终审判决。

[评析]

近年来，因110接处警行为引发的行政纠纷屡屡诉至人民法院。处理此类案件的规范依据除了《中华人民共和国人民警察法》第二十一条第一款“人民警察对公民的报警案件，应当及时查处” 的规定外，主要有公安部于2003年4月30日颁布实施的《110接处警工作规则》等，而这些规定或者过于原则和笼统，或者在实践中对部分条款涵义的理解存在争议,给人民法院审理此类案件带来了一定的困难。本案在审理过程中，就原告是否具有诉讼主体资格、被告是否正确履行了处警的职责等问题存在分歧意见。现笔者就争议的这两个问题谈谈个人浅见。

一、关于原告的诉讼主体资格问题

本案被告所属的花舍派出所先后三次分别接到同组居民、邻居赵正英和孙宝红拨打的报警电话，要求出警的申请人并非是五位原告。据此，就原告是否具有诉讼主体资格一、二审法院有三种不同意见：

第一种意见认为，公安机关的处警行为是其依职权履行法定职责的行为，不需要行政相对人的申请，只要出现应当出警的情形，在无申请人申请的情况下，公安机关即有责任出警并及时处理。因此，尽管本案五原告没有申请公安机关出警，公安机关也有义务出警，原告具有本案的诉讼主体资格。

第二种意见认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（二）项的规定，在起诉被告不作为的案件中，证明提出申请的事实的举证责任应当由原告承担。由于本案要求出警的事实并非五原告自己提出，而是其他人拨打电话提出的，故五原告不能起诉被告的不作为行为，五原告不具有本案的诉讼主体资格。

第三种意见认为，从本案事实情况看，尽管电话报警是原告的俩邻居而非原告拨打的，但应当视为原告的申请已经成立，五原告具有本案的诉讼主体资格。

笔者认为上述第三种意见是正确的。其主要理由有两点：

1、公安机关履行处警行为属于依申请的法定职责。以主动性来划分，法定职责分为两类：一类是依申请的法定职责。即行政机关必须有行政相对人的申请才能实施的行政行为。在这类行政行为中，行政相对人的申请是行政机关作出行政行为的开始，没有行政相对人的申请，行政机关不得主动作出。另一类是依职权的法定职责，即在作出行政行为中，行政机关依据法律、法规规定的职权，不需要行政相对人申请即可作出行政行为，若行政机关不作出一定的行政行为即构成不履行法定职责。根据《中华人民共和国人民警察法》第二十二条第一款“人民警察对公民的报警案件，应当及时查处”的规定，本案被告履行处警法定职责显然属于前一种情况，即依申请的法定职责。

2、他人拨打报警电话的行为应视为原告已提出了申请。一般来说，产生不履行法定职责的争议是由行政相对人申请引起的，但是不能一概而论，在一些特殊情况下，法律法规并不禁止他人代为申请。本案中，李振新在原告姜明女门前闹事，因姜明女夫妇无法报警，在此情况下，由邻居赵正英、孙宝红帮助报警，邻居的行为应等同于原告的行为。还有，邻居的报警行为完全是为了维护社会公德，是应当予以褒奖的行为，如果以报警电话系邻居所打而否定原告的诉讼主体资格，不利于弘扬社会正气，也与社会的公序良俗相悖。需要说明的是，本案在法院一、二审审理过程中，被告均未对原告的诉讼主体资格提出异议。

二、关于被告是否正确履行了法定职责的问题

行政机关及其工作人员在行政管理活动中，当发生法律法规规定对某类事务由其处理的情况，拒绝处理或者拖延处理的，称之为不履行法定职责。本案的原告认为，由于被告未能在报警人报警后及时出警制止违法行为，致使孙兆勤被李振新殴打后抢救无效死亡，被告的行为构成廷迟履行法定职责的行政不作为。对此，笔者认为，被告已经正确履行了相关职责。其主要理由是：

1、被告处警人员的处警行为符合处警原则的规定。公安部颁布的《110接处警工作规则》第十一条规定，对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。对其他非紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情形尽快处理。江苏省公安厅颁布的《江苏省110报警服务台接处警工作规定〈试行〉》，对110报警服务台接处警工作的程序和要求作出了规定，其中对“出警”作了如下规定：发生下列警情，处警人员在接到指令后城区应在5分钟内、郊区应在10分钟内、农村地区尽可能在20分钟内到场……（三）其他正在发生、发展过程中的现行刑事、治安案件，需要采取紧急处置措施的……，发生上述警情以外的其他一般性警情，应按照快速反应的要求，视情尽快赶赴现场处置，不具体规定出警时间和要求，但不得推诿、拒绝和故意延缓时间。江苏省公安厅颁布的《江苏省公安机关110先期处警现场取证工作规范〈试行〉》第七条第一款第（一）项规定，处警民警到达现场后除应迅速制止违法犯罪行为，依法控制、查缉违法犯罪嫌疑人外，需按规定开展取证工作……1、……抢救受伤者，保护现场。笔者认为，对照《江苏省110报警服务台接处警工作规定〈试行〉》及《江苏省公安机关110先期处警现场取证工作规范〈试行〉》的规定，本案赵正英报警称“有人敲我家的大门，你们派人来望一下”，属于非紧急、求助的一般性警情，被告所属的花舍派出所接到报警后并未推诿、拒绝或故意延缓，而是按照处警要求，指派民警许祥林等人，驾车赶赴现场，处警人员的处警行为并无不当。在接到孙宝红有人被打伤的报警后，花舍派出所根据“先急后缓，先重大后一般”的原则，指派正在出警途中的民警许祥林等人赶往孙宝红所报警情发生的地点，进行先期处警，并积极联系救护车辆赶赴现场救治伤者，处警人员在抵达现场后将李振新抓获，并将受伤者送往医院救治，应当认为花舍派出所的处警行为符合前引规章及规范性文件规定的处警要求。

2、被告处警人员实施了积极的作为行为。特别强调的是，根据被告提供的2007年10月18日询问李振新的笔录、2007年10月20日讯问李振新的笔录、2007年10月19日询问孙宝红的笔录、2007年10月18日询问曹荣山的笔录等证据均证实，孙宝红是在孙兆勤被李振新打伤后向被告所属的花舍派出所报警的。庭审中，证人孙宝红当庭所作的证言也证实孙宝红是在孙兆勤被打后用手机报警的。综合相关证据及庭审质证情况，可以认定孙兆勤被打后孙宝红报警的事实。因此，本案被告在孙兆勤被打、伤害后果已经发生的情况下，赶赴现场处警是积极的作为行为。

综上所述，本案被告在接到赵正英和孙宝红报警后的接处警行为符合公安机关接处警工作的相关规定，被告已经正确履行了相关职责，原告认为被告不及时出警缺乏事实根据，其诉讼的理由不能成立，一、二审法院的判决是正确的。