[裁判要旨] 在撤销行政诉讼中，对原告的资格通常从四个方面进行认定：是否存在可诉性公权力行为；原告是否属于公权力行为指向的相对人；权利是否属于自己的受保护的权利；权利是否存在受到损害的可能。个体业主因容留卖淫犯罪被人民法院判处罚金刑，公安机关在此前对个体工商户字号作出的罚款行政处罚不违反“一事不再罚”的原则。

[案情]

原告:余巧兰。

被告:某市公安局。

原告余巧兰系个体工商户某市香水湾休闲中心（以下简称休闲中心）业主。2008年8月23日，原告因涉嫌容留卖淫被某市公安局取保侯审。2008年10月14日，被告某市公安局以休闲中心“对发生在本单位的卖淫、嫖娼活动放任不管、不采取措施制止”为由，依据《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条的规定，对休闲中心作出了东公（法）决字（2008）第0328号行政处罚，决定给予休闲中心罚款5万元，并责令停业整顿15日的处罚。2008年10月22日，被告将原告余巧兰涉嫌容留卖淫案移送检察机关审查起诉。同年12月18日，某市人民法院以容留卖淫罪对原告余巧兰作出有期徒刑3年、缓刑5年，并处罚金5万元的判决。2009年1月16日，原告余巧兰不服被告某市公安局对休闲中心作出的罚款5万元的行政处罚，向某市人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的罚款5万元的行政处罚。

原告余巧兰诉称：2008年8月间，被告以原告容留卖淫为由，对原告立案侦查后移送起诉，后某市人民法院追究原告的刑事责任，判处罚金5万元。2008年10月14日，被告对休闲中心罚款五万元。休闲中心系个体工商户，原告已经被告移送审查起诉，被法院追究了刑事责任，被告就不应当对原告进行行政处罚，被告行政处罚决定是错误的。原告请求法院判决撤销被告作出的东公（法）决字（2008）第0328号《行政处罚决定书》。

被告某市公安局辩称：1、余巧兰的原告主体资格不适格。休闲中心属于不具备法人资格的其他组织，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《最高院解释》）第十四条第二款的规定，余巧兰不能作为原告，休闲中心应为原告，余巧兰只能作为诉讼代表人；2、追究原告的刑事责任与处罚休闲中心不矛盾。休闲中心系个体工商户，按照劳动部（劳部发[1995]309号）关于印发《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》的通知精神，雇工在七人以上的可以视为单位。另外，按照公安部法制司对个体旅店业等是否属“单位”的请示答复，被告对休闲中心实施行政处罚是依法有据的，与追究自然人余巧兰的刑事责任之间并不矛盾。被告请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

[审判]

某市人民法院审理认为：根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案被处罚主体休闲中心的业主余巧兰，与被诉公安行政处罚决定具有法律上的利害关系，可以以自己的名义提起行政诉讼，其原告的诉讼主体资格合格；依据《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条，参照公安部法制司对个体旅店业等是否属“单位”的请示的答复（公法[1992]12号），“休闲中心”可以视为“单位”，被告对休闲中心的行政处罚视为对单位的处罚。被告是在原告涉嫌容留卖淫案移送检察机关前对休闲中心作出的行政处罚，原告个人承担刑事责任与休闲中心承担行政责任，是两个不同的被罚主体，分别由法院和公安机关适用不同的法律规范作出。再有，在个体工商户业主已涉嫌犯罪的情况下，将个体工商户作为被处罚的对象，法律没有禁止性规定。据此，依照《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，某市人民法院判决维持被告某市公安局于2008年10月14日对某市香水湾休闲中心作出的东公（法）决字（2008）第0328号《行政处罚决定书》。

原告余巧兰对一审判决不服，以与起诉状中基本相同的理由向某省某地级市中级人民提起上诉。在被上诉人答辩期间，上诉人余巧兰又撤回了上诉。

[评析]

本案在审理过程中，对原告余巧兰是否具有诉讼主体资格，特别是对余巧兰已涉嫌容留卖淫犯罪，公安机关能否对休闲中心实施罚款的行政处罚存在较大的分歧意见。

一、关于原告余巧兰是否具有诉讼主体资格的问题

本案被告作出的行政处罚的被处罚对象是休闲中心，作为个体休闲中心业主的余巧兰对行政处罚决定不服，能否以自己的名义提起行政诉讼讼呢？也即本案余巧兰的原告主体资格是否合格。被告认为，被处罚主体是休闲中心，其业主不是行政管理的相对人，行政处罚决定指向的对象不是余巧兰，其不能以原告的身份提起行政诉讼，有权提起行政诉讼的只能是休闲中心，余巧兰可以作为休闲中心的代表人参与诉讼。

笔者认为，赋予余巧兰的原告诉讼主体资格，既有理论依据，又符合相关司法解释的规定。

首先，赋予余巧兰的原告主体资格具有行政法的理论依据。

从行政法理论上说，在撤销诉讼中，原告的资格通常应当从四个方面进行认定：

一是可诉性公权力行为的存在。这是原告资格的第一个法定构成要件，也即公权力机关作出了客观上可以确定的公权力行为。可诉性的公权力行为包括两个方面的要求：实体上和程序上的要求。一方面，实体上的要求应当遵循“客观上可以确定”标准。主要包括以下内容：公权力行为是一种旨在发生法律效果的法律上的处分行为，而不是事实行为；是一种公权力行为；是一种个别的、具体的公权力行为，而不是普遍的、抽象的公权力行为；是公权力机关作出的行为；是一种对外发生法律效果的公权力行为，而不是针对内部人员的行政管理行为。另一方面，程序上要求公权力行为已经为起诉人得知。

二是原告属于公权力行为针对的行政相对人。这里的行政相对人不能简单地理解为公权力机关决定书指明的对象，它应当包括所有受该决定书约束的人，包括所有行政程序中的当事人。如果一个行政相对人本身就是公权力行为的直接相对人，则法院的审查将过于简单了。

三是权利属于自己的受保护的权利。自己的权利，是要求起诉人必须主张自己的权利，或者主张的是自己的权利和第三人交叉的权利；受保护的权利，是指此种权利值得司法保护，这种受保护的权利要基于一种“可能性”的判断，而不能以实体判决要件的要求进行审查。

四是权利可能受到损害。如果起诉人的权利显而易见地根本不可能受到侵害，则不具备原告资格。

对照上述原告资格认定的四个方面，笔者认为本案余巧兰具有原告主体资格；

首先，作为行使公权力的被告作出了具有公权力行为性质的给予休闲中心罚款5万元并责令停业整顿的行政处罚决定，该行政处罚决定是一种对外发生法律效果的法律上的处分行为，而且，该行政处罚决定在程序上已经为起诉人余巧兰所得知。

其次，余巧兰属于被诉行政处罚决定针对的行政相对人。虽然行政处罚决定的被处罚人是休闲中心，也即决定书直接指向的对象是休闲中心，但余巧兰受该处罚决定的约束，最终缴纳罚款的人、停业整顿直接作用的对象是休闲中心的业主余巧兰。而且，被告在整个行政处罚程序中，接受谈话、收受处罚告知书及处罚决定书等行政法律文书的均是余巧兰，因此，余巧兰是处罚程序中的当事人。

第三，作为休闲中心业主的余巧兰，要求法院判决撤销被告作出的行政处罚，主张的是业主余巧兰自己的权利，而且这种权利是一种“可能”受保护的权利。

最后，余巧兰请求撤销被诉处罚决定，要求司法保护的权利，不属于那种显而易见根本不可能受到侵害的权利，其权利存在受到损害的可能性。至于余巧兰要求保护的权利是否真的受到侵害，则属于实体性事实问题，应由被告承担举证责任并由人民法院进行审查判断。

其次，赋予余巧兰的原告主体资格也与最高院相关司法解释的规定相符。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这里的“与具体行政行为有法律上的利害关系”，既包括形式（或程序）上的利害关系，也包括内容（或实质）上的利害关系。如前所述，本案被告所作的行政处罚决定在程序上已经为起诉人余巧兰所得知，余巧兰与该行政处罚决定有程序上的利害关系。不仅如此，虽然从表面上看承担行政责任的主体是是休闲中心，但最终交纳行政罚款的是原告余巧兰，显然，被告所作的行政处罚决定直接涉及和影响了原告的权益。因此，余巧兰与该行政处罚决定有实质上的利害关系。

综上所述，笔者认为，本案余巧兰具有原告的诉讼主体资格。

二、关于被告对休闲中心作出5万元罚款行政处罚的合法性问题

此案在审理过程中，就被告能否对休闲中心作出5万元罚款的行政处罚，合议庭有两种分歧意见：

一种意见认为，被告对休闲中心作出5万元罚款的行政处罚不具有合法性。其主要理由是：

1、原告余巧兰于2008年8月间已因涉嫌容留卖淫犯罪被公安机关采取取保侯审的强制措施，原告作为个体工商户的业主，可能受到刑事责任的追究，在原告可能承担较重法律责任的情况下，被告不能再以个体工商户休闲中心为“单位”对其作出罚款的行政处罚，否则就违背了一事不再罚原则。

2、即便原告的行为违反了行政法律法规的规定，依法应当承担罚款等行政责任，也应当待刑事案件处理结束后，视刑事案件的裁判情况而定：如果原告的违法行为显著轻微，不构成犯罪，公安机关才可以对原告作出行政处罚。本案被告在法院刑事案件未决前，就对原告作出了罚款5万元并责令停业整顿15日的行政处罚，属处罚动机不纯、目的不当。

3、原告因其容留卖淫行为，承担了双重经济责任,一是刑事责任：被判处有期徒刑3年、缓刑5年并处罚金5万元;二是行政责任：被处罚款5万元并停业整顿15日。从表面上看，承担刑事责任主体的是自然人原告余巧兰，承担行政责任的主体是休闲中心，但最终交纳行政罚款和刑事罚金的是同一人即本案原告，原告的权利受到了侵害。虽然目前对撤销该类行政处罚没有相关的实体法规定，但可以依据合法、合理的行政法原则，撤销被告对休闲中心作出的罚款5万元的行政处罚。

另一种意见认为，被告对休闲中心作出5万元罚款的行政处罚合法有据，法院应当判决维持。其理由是：休闲中心系雇工在七人以上的个体工商户，按照相关规定休闲中心可以视为单位，被告对休闲中心字号的处罚，属于对单位的处罚；被告是在原告涉嫌容留卖淫犯罪移送检察院之前对原告单位进行的处罚，原告个人承担刑事责任与原告所在的休闲中心承担行政责任，是两个不同的责任主体，分别由人民法院和公安机关适用不同的法律规范作出；在个体工商户已涉嫌犯罪的情况下，将其作为被处罚的主体，法律没有禁止性规定。

笔者同意后一种观点，主要理由有以下几点：

（一）“休闲中心”可以视为单位，依法应承担容留卖淫的行政责任。

全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条规定：旅馆业、饮食服务业、文化娱乐业、出租汽车业等单位，对发生在本单位的卖淫、嫖娼活动，放任不管、不采取措施制止的，由公安机关处一万元以上十万元以下罚款，并可以责令其限期整顿，……。广东省公安厅法制处就个体旅馆业等是否属于“单位”，曾专门请示过公安部法制司。1992年1月21日，公安部法制司对广东省公安厅法制处的请示是这样答复的（公法<1992>12号）：“全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中所称的旅店业、饮食服务业、文化娱乐业、出租汽车等单位系指所有经营这些行业的单位，包括国家经营的、集体经营和个体经营的。只要这些单位发生本决定第六条、第七条、第八条应予处罚的行为，都应当依照上述决定的有关规定处罚”。《中华人民共和国劳动法》第2条规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。”劳动部（劳部发[1995]309号）关于印发《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》的通知中，对“个体经济组织”是这样定义的：“个体经济组织”是指一般雇工在七人以上的个体工商户。

前引公安部法制司给广东省公安厅法制处的答复，虽然不是部门规章，甚至连“其他规范性文件”也算不上。但笔者认为，在没有其他相反规定的情况下，人民法院对其合法性不宜轻易作出否定性的判定。前引劳动法及劳动部印发的通知，虽然主要是作为劳动部门判定用人单位的依据，但无论是行政机关在作出行政行为时，还是人民法院在审理相关行政案件时，是可以作为判断某个机构或组织是否属“单位”的参考。由于休闲中心属于服务业，因此，本案被告对休闲中心的处罚，是对休闲中心这一单位的处罚。

（二）对“休闲中心”作出5万元罚款的行政处罚，不属于“一事再罚”。

因为被告是在原告涉嫌容留卖淫犯罪刑事案件移送检察机关之前对休闲中心作出罚款5万元等行政处罚的，而法院对余巧兰判处5万元罚金是在被告作出行政处罚决定之后做出的，也就是说被告的行政处罚在前，法院的刑事判决在后；原告个人承担的刑事责任与原告单位休闲中心承担的行政责任，承担责任的主体、承担责任的形式不同，而且，刑事责任和行政责任分别由人民法院和公安机关，分别适用不同的法律规范作出。因此，被告对“休闲中心”作出的罚款5万元的行政处罚，不违反一事不再罚的原则。

（三）撤销被诉行政处罚决定没有实体法律依据。

对已涉嫌犯罪的个体工商户业主，公安机关仍将个体工商户字号作为承担行政责任的主体，现行法律、法规和其他规范性文件没有禁止性规定。为什么对类似本案这类情况，既要追究业主的刑事责任，又可以追究个体工商户的行政责任呢？笔者个人理解，这表明国家对卖淫、嫖娼这类丑恶活动的制止和打击力度，是净化社会风气、纯洁娱乐服务等单位经营活动的需要。应当强调的是，人民法院如果对本案作出撤销被诉行政处罚的判决，没有也找不到可适用的实体法依据。而根据行政法的基本原理，行政机关无论作出何种行政行为，都应当有行政实体法律依据。就人民法院的行政判决来说，无论是作出何种判决形式，也应当和行政机关作出的行政行为一样，必须有实体性法律规范依据。基于此点，本案如果判决撤销被诉行政处罚决定还存在适用法律上的障碍。因为没有实体性规范依据的判决是不能令当事人及社会公众信服的。

综上，笔者认为，本案被告对休闲中心作出的5万元罚款的行政处罚不存在行政处罚显失公正的问题，也不违背“一事不再罚”的原则，一审法院依据行政诉讼法及有关实体法的规定判决维持被告作出的行政处罚决定是正确的。