[案情]

原告：王荫林。

被告：某市规划建设局。

2005年11月，某市旧城改造工程指挥部发布《关于旧城改造拆迁事项的通告》，原告认为有关部门确定给其的营业用房面积不足，拒绝与某市旧城改造指挥部签订拆迁补偿安置协议。2006年4月5日，某市房地产公司申请某市规划建设局依法对原告的房屋进行拆迁裁决。2006年4月29日，某市规划建设局作出东建裁字(2006)03号行政裁决书，认定原告营业用房面积为31.02平方米，楼梯间是楼上住宅用房的通道，不能界定为营业房，根据《城市房屋拆迁管理条例》第16条和第17条的规定，限被申请人即本案原告王荫林在两日内签订拆迁协议，腾空交房，逾期拒不签订协议，拒绝交房拆迁，将按有关规定强制拆迁。原告不服，以被告不具有作出拆迁裁决的主体资格、认定的营业用房面积没有事实和法律根据、责令签订拆迁协议违反平等自愿原则等为由，于2006年12月12日向本院提起行政诉讼。本院在审理期间，被告作出东建裁字(2007)02号拆迁补正裁决，对东建裁字(2006)03号拆迁裁决查明的事实、裁决的理由、适用法律和内容等作了补正，但原告没有申请撤诉。

[审判]

某市人民法院经审理认为，某市旧城改造工程符合城市总体规划及城市建设需要。原告应当与拆迁人依照有关规定就补偿、安置等问题签订书面协议，原告与拆迁人因对营业用房面积协商未达成协议，被告作为某市行政区域范围内的房屋拆迁主管部门有权依照国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定作出拆迁裁决。但是，签订拆迁协议应建立在拆迁人和被拆迁人自愿的基础上。本案被告作出的拆迁裁决中限原告两日内签订拆迁协议无规范性文件依据，属无权限的越权行为，法院依法不能支持。由于被告改变被诉拆迁裁决原告未申请撤诉，法院仍应依法对被诉裁决作出裁判。据此，依照国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》第13条、第16条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释〉第50条第3款的规定，经院审判委员会讨论决定，判决确认被告某市规划建设局东建裁字(2006)03号行政裁决书违法。

一审宣判后，原被告双方均未提出上诉。

[评析]

一、关于被告是否有权作出拆迁裁决的问题。

对于行政裁决，只有在法律、行政法规特别授权的情况下，行政机关才具有裁决权。《城市房屋拆迁管理条例》第5条规定：国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。第7条规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提供以下资料……第16条规定：拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。本案被告提交了相关文件，证明其是某市人民政府负责房屋拆迁工作的部门，发给拆迁人的《城市房屋拆迁许可证》发证机关亦为被告。因此，本案被告作为某市房屋拆迁管理部门，是作出拆迁行政裁决的法定机关。

二、关于订立拆迁补偿安置协议的主体及拆迁人的资格问题。

某市旧城改造工程指挥部是某市市委、市政府设立的非常设机构，负责整个旧城改造的组织实施工作，而各拆迁区域有相应的拆迁人。原告房屋所在地的房屋拆迁人是市房地产公司，该公司领取了建设用地批准书、建设工程规划许可证、拆迁许可证等批准文件，从形式上讲，某市房地产公司具有拆迁人的主体资格。从法律角度讲，拆迁人某市房地产公司委托某市旧城改造指挥部以旧城改造指挥部的名义与被拆迁人代签协议是不合法的，因为作为被委托人的某市旧城改造指挥部与被拆迁人签订协议应以委托人某市房地产公司名义，而不应以被委托人某市旧城改造指挥部的名义。

需要强调的是，在房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人就拆迁补偿方式和补偿金额、搬迁期限等事项订立拆迁补偿安置协议，其性质属于民事法律行为。当事人在订立拆迁安置补偿协议时的地位是平等的，应当遵守自愿、公平、诚实信用等原则，任何人不得强迫当事人订立拆迁补偿协议，否则就违反了民事活动的基本原则。本案被告在拆迁裁决主文中限原告在两日内与拆迁人签订拆迁协议，腾空交房，既违反了自愿原则，因无规范性文件的依据，因而也属无权限的越权行为。

关于拆迁人的资格问题。本案被告发给拆迁人的拆迁许可证载明的拆迁期限为2005年l 1月5日至2006年2月3 1日，而原告所诉的拆迁裁决书上载明的裁决书制作时间为2006年4月29日，也就是说，被告作出裁决时拆迁许可证已失效，拆迁人某市房地产公司事实上已无拆迁人资格，其无权就拆迁的相关事项申请被告进行行政裁决，因此，被告在拆迁人无拆迁资格的情况下作出的拆迁行政裁决，明显属于主要证据不足。

三、关于拆迁裁决认定的事实和裁决程序问题。

根据2003年12月建设部发布的《城市房屋拆迁估价指导意见》第12第条2款的规定，被拆迁房屋的性质和面积一般以房屋权属证书及权属档案的记载为准；各地对被拆迁房屋的性质和面积认定有特别规定的，从其规定；拆迁人与被拆迁人对被拆迁房屋的性质或者面积协商一致的，可以按照协商结果进行评估。第12条第3款规定，对被拆迁房屋的性质不能协商一致的，应当向城市规划行政主管部门申请确认。本案原告所诉的东建裁字(2006)03号裁决书查明的主要事实是营业用房的面积和楼梯间不能界定为营业用房的理由。但在法定举证期限内，被告没有举出按照《城市房屋拆迁估价指导意见》认定原告拆迁房屋性质和面积的证据及所依据的规范性文件，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第26条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1条的规定，应当认为被告裁决认定的事实没有相应的证据和依据。

关于行政裁决的形式和调解问题。行政裁决的形式主要有两种，一是法定职责型，另一种是当事人选择型。根据《城市房屋拆迁管理条例》第16条的规定，房屋拆迁裁决属于后者，即房屋拆迁主管部门必须在拆迁人提出申请的情况下，才能行使裁决权。《城市房屋拆迁管理条例》没有明确规定裁决机关在作出拆迁裁决前应当进行调解，但是，建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第10条规定，房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，应当按照下列程序进行：……（三）组织当事人调解。拆迁当事人拒绝调解的，房屋拆迁管理部门应依法作出裁决。因此，组织当事人进行调解是房屋拆迁管理部门作出拆迁裁决前的一项必经程序。因为裁决机关所处理的是平等民事主体的民事纠纷，理应贯彻调解的民事纠纷处理原则。本案作为拆迁人的某市房地产公司在与原告未达成拆迁协议的情况下，已向被告提出了书面申请，但被告在裁决前没有组织当事人调解并充分听取当事人的意见，没有进行必要的调查取证，没有明确告知裁决机关裁决的意图，交代陈述和申辩权。因此，被告作出的拆迁裁决的程序不合法。