论文提要：人民法院实现公正廉洁执法的途径有许多，但不外乎外部和内部二大途径。审判管理属于内部途径之一，它涉及审判流程、质量、效率、绩效管理及对审判行为的指导、监督等方面。本文意图从两个方面来阐述如何发挥审判管理的内部监督制约职能。一是案件审判流程的管理。通过随机分案、审限跟踪、归口报结案等手段，不断强化法官依法办案的程序意识和效率意识。此为动态的监督。二是法官审判绩效的综合考评。通过对所办案件质量、效率和效果的考核评价，督促法官依法公正行使审判权。此为静态的监督，也是对法官执法办案是否公正廉洁的事后评价。全文共字。

主题词  审判管理  流程管理  绩效考评

人民法院实现公正廉洁执法的途径有许多，不论何种途径，可以分别归为外部和内部二大途径。审判管理属于内部途径之一，这从审判管理的涵义中可以窥见。审判管理是人民法院通过组织、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理安排，对司法过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保司法公正、廉洁、高效。审判管理涉及审判流程、质量、效率、绩效管理及对审判行为的指导、监督等方面，其出发点和落脚点是促进司法公正。审判管理的内部监督制约，也有许多方面，如审判管理制度的订立和执行，审判流程的跟踪监督，案件质量的评查，审判绩效的评估等。本文侧重从案件审判流程的管理和对法官审判绩效的考评二大方面来阐述如何发回审判管理的内部监督制约职能，实现法官的公正廉洁执法。

一、案件审判流程管理

经济的发展、社会交往的增多、人们法制意识的增强，人民法院受理案件的数量呈增长趋势。以江苏省为例，2005年，各级法院共审结案件36.56万件，2010年，审结90.25万件 (数据来源于江苏省高院审判工作运行态势分析报告)，仅仅5年，增加了近147%，年均增幅29%以上。法官数量的增长远远低于案件的增长。化解案多人少的矛盾，法院不可能靠大量进人来解决，根本出路在内部挖潜增效，而加强案件审判流程的管理，成为解决问题的重要举措之一。正是基于这样的状况， 2006年11月，江苏省高院制订了《全省法院案件审判流程管理规定(试行)》(以下简称《流程规定》)。

何为案件审判流程管理?《流程规定》中是这样定义的:根据案件在审理过程中的不同阶段，对案件的立案、分案、审限管理、结案、归档、卷宗移送等环节进行监督、协调的综合管理。它涵盖了案件审理的每个节点和全过程，而其中分案、审限管理、结案则是流程管理的重中之重。

(一)分案

在人民法院工作多年的法官都知道，一直以来，法院的分案工作是由手工完成的，也就是说，立案庭立案后，将案件交给业务庭，再由庭(局)长将案件分到个人手中。大家都清楚，人民法院的审判工作包括刑事、民商事、行政、执行等各种审判执行工作，而不同类型的案件，又有不同的案由，案件类型千差万别，难易程度高低不等，手工分案带来的弊端也就显而易见，比如分案者会根据自己的个人好恶、感情亲疏，有意无意的将新类型案件、重大疑难复杂案件分给某位审判人员，而将相对简单的案件分给另一位审判人员，无形中造成不公平竞争，增加了同志间的矛盾，打击了部分法官的积极性。尤其难以避免的是，办关系案、人情案的概率大大增大，导致人民法院的公信力下降。认识到手工分案的种种弊端，《流程规定》中确立了按照立案庭电脑随机分案为主、审判业务部门指定分案为辅的分案模式。2009年7月，江苏省高院又专门制定了《关于分案工作的暂行规定》，将随机分案为主、指定分案为辅的分案模式确定下来。分案模式的改变，对加强司法规范化建设、促进公正廉洁司法起到了较好的推动作用；为充分调动法官的审判工作积极性，鼓励法官多办案、快办案、办好案起到了较好的导向作用；为提升人民法院的公信力又加一层制度上的保证。不可否认的是，随机分案模式依然存在一定的弊端，比如个别审判人员利用案件不及时报结，分到手上的案件就相对较少的漏洞，以达到少办案的目的，这就需要从扎口结案等方面实行制约与监督。

(二)审限管理

笔者曾长期在基层法院审判一线工作，刚开始办案时，从前辈们那里感悟最深的是，案件不能办错。当然，这里的“错”是当狭义理解的，是说不能实体上错，至于程序上的问题，往往被大家认为是细枝末节。直到上世纪90年代后期，人们的观念才逐步改变，认识到程序公正是实体公正的前提条件，迟到的公正是有瑕疵的公正，真正的公正是效率基础上的公正。如何达到效率基础上的公正?除了法官自身的职业道德约束外，还须有他律的约束，其中，审限管理成为手段之一。三大诉讼法对各类案件的审限做了严格的规定。但是，为什么还有不少案件超6个月甚至更长时间未能审结呢?这就涉及到审限变更的问题。审限变更案件通常被称为“四项”案件，即延长审限、扣除审限、中止、中断案件。对“四项”案件的管理，一般采取审批制，即主要由案件承办人向庭长、院长提出申请，庭长、院长审查批准，还有部分案件的审限延长需上级法院审批。

缩减办案周期，提高审判效率，在于如何有效控制和减少“四项”案件。我们不能指望办案法官人人做到自我约束，上级法院审批的数量也相当有限，“大头”掌握在庭长、院长手中。院、庭两级领导在审批时要严格把关，对不符合条件的，决不能迁就。尤其是庭长这一关，因为涉及部门绩效和个人感情，往往是逢报即批，审查流于形式。审管部门作为审限管理的职能部门，也应对“四项”案件的进口加一道岗，不能仅停留在操作环节，而应做全面审查，要放权给审管部门，即点击“四项”案件时，除了审批手续外，承办人同时需提供申请理由的案卷材料。“四项”案件形成后，一个重要环节是加强跟踪检查。首先，这是庭长的职责之一，因为他们对本部门案件更为清楚。其次，这是审管部门的重要工作，要实行动态的跟踪，比如将“四项”案件分四种情形单独登记。在实际工作中，时有出现尚未公告即行扣除，审限变更事由消失后不及时恢复，甚至待案件结案时才恢复报结，导致隐形超审限的发生。据笔者所知，多年来，没有一家法院出现过超审限案件 (指未经依法批准超正常审限或违法批准延长审限)。解决的途径可以是由审管部门催督办，直至强制性恢复，当然，如开发到期自行恢复的软件，则可省却不少的麻烦。

(三)结案

《流程规定》中对结案的相关问题作了规定，如申请结案信息由案件承办法官填报(尽管实际由书记员完成的很多)，结案时间由审限管理部门统一输入，案件承办法官向立案庭报结案件，在收到案件结案证明后一定期限内，向审限管理部门申请办理结案手续。现实中，结案管理有些放在立案庭，有些放在审管办。笔者以为，归口向审管办报结案更有利于对审判流程实行全程监控。一个案件立案后，何时开庭、有无审限变更、结案时间、报结时间等，由审管办全程掌握，既避免了多头管理下的职责不明、相互推诿，也能及时发现问题，提出对策。

如何报结，各地法院有不同的要求，有些还单独制定相关规定，如南京中院制定了《审判案件报结工作的规定》，审管办统一案件报结。各业务庭案件承办人必须在案件结案证明材料齐全之日起3日内，向审管办申请办理结案手续，审管办2日内审核办理。有些法院还规定了报结案登记制度，审管办设立归口结案登记簿，分部门实行结案逐案登记，也有些法院要求填写《案件报结单》，一案一报。凡此种种，既是规范结案工作，也可以减少迟延报结现象。

二、法官审判绩效的综合考评

执法办案是人民法院的第一要务，审判绩效的综合考评是提高审判质效水平的有力抓手，对调动法官的审判工作积极性，促进审判质量效率和法官素质的全面提升起着重大的推动作用和导向作用。

(一)            法官审判绩效综合考评的含义

审判绩效综合考评，是指以审判质量效率统一指标体系为基础，对反映审判质量、审判效率、审判效果的指标，按照一定的数学方法进行量化考评，实现对法院、审判业务部门和法官审判绩效的综合评价。法官审判绩效综合考评，简而言之，就是对法官审判质量、效率、效果的总体评价。

(二)            绩效考评的必要性

进行审判绩效考评需要占用人民法院已显不足的司法资源，为何还需要进行考评？主要有二个方面的原因。

1、 审判质效体系运行中的不足

审判质效指标体系作为对法官审判绩效进行考评的平台，是提高法官审判质量、效率和效果的有效抓手。以江苏省审判质效指标体系为例，从2004年的11项基础指标、14项分析指标，演变到现在的14项基础指标、16项分析指标，指标体系运行6年多来，审判质效指标评估体系在审判管理工作中的作用日益得到强化。但是，当前的审判质效指标体系在运行过程中仍存在不足之处，主要体现在三个方面：一是缺乏公正性，不同业务部门之间、不同法官之间忙闲不均，而且，忙碌的质效指标未必好，闲暇的质效指标也未必差。二是缺乏约束性，质效指标通报，因没有强有力的惩戒手段作后盾，对法官缺乏约束力。三是缺乏激励性，质效指标优差对法官个人晋级晋职、评先评优未能起决定性作用，难以调动法官的工作热情和积极性，难以使法官自觉地把个人目标与部门、本院目标统一起来。

2、 绩效考评是质效指标体系运行的必然要求

审判质效指标体系的运行，运用指标评估体系开展审判管理工作，审管工作真正取得实效，需要建立客观公正、科学合理的法官审判业绩考评制度，把评估体系所体现的价值导向转化为法官的内在自觉，把审判管理的目标与法官个人的目标紧密结合起来。要将审判质效指标纳入法官业绩考评范围，否则，难以达到压力的有效传递。

(三)            当前绩效考评机制的瓶颈

绩效考评是必要的，但如何进行考评？从考评与被考评对象之间关系看，上级法院考评下级法院容易操作。因为，同级法院之间审判工作的开展，可比性强；而同一法院内部不同业务部门之间，甚至同一审判业务部门内部各个法官之间考评则较难。因为，不同类型的案件之间、不同素质当事人的案件之间，可比性小。绩效考评机制的瓶颈在于如何寻找被考评对象之间的共性，削弱个体之间的差异。因此，如何抹平个案之间的差异、得出科学合理、相对公平的考评结果，则是法官业绩考评的瓶颈。

审判质效指标包含审判质量指标、审判效率指标和审判效果指标，每一类指标又可再细分为若干不同的具体指标，每一项具体指标的价值大小、所受主客观因素的影响也各不相同。由于审判工作的复杂性，一些单项指标不仅受法官业务水平、工作积极性等主观因素的影响，也受诸如案件数量、案件类型、案件难易、当事人素质等法院自身难以控制的客观因素的影响。针对法官业绩考评的特殊性，有人提出采取了分类考评的方法，即在法院内部，不同审判部门的案件数量、类型、难易程序不同，很难用统一的标尺进行衡量。因此，在考评中，要按照不同审判部门的特点，实行分类考评，使考评能够准确反映不同审判部门法官的审判业绩。但是，笔者以为，对法院系统各类人员进行分类管理，即在法院内部分成法官、法官助理、书记员、司法行政人员等序列，进行分类管理是必要的，也是可行的。但是，在法官序列中，再区别不同审判部门法官进行分类考评，则意义不大。作为法官整体，其所有人员的考评应容纳在一个统一的制度下，体现同一个考评理念，尤其对于横向同一层次的人员，不同的考评操作很容易给人造成不公平的感觉。而且，这样仍然解决不了不同审判业务部门之间的公平性问题。比如刑事法官考评的第一名与民商事法官考评的第一名如何体现优劣？这些问题，根本无法解决。

(四)考评机制瓶颈的原因分析

1、考评对象的复杂性。审判绩效考评的对象是法官。法官是从事审判、执行工作的法律专业人员。法官是特殊的职业群体，从我国目前的法官职业群体产生看，尚未形成统一的法律职业共同体。法官的执业背景千差万别，有军队转业到法院的，有企业招干进法院的，有高校毕业到法院的；法官的学历背景各不相同，有大、专院校毕业的，有中学毕业的；法官的专业背景也是千姿百态，有法律专业的，有非法律专业的，甚至于与法律业务根本不相干的后勤服务人员、专业技术人员也具有法官资格。法官之间的理论水平、业务能力、实践经验参差不齐。具体个案，由此法官审理，也许轻而易举，由彼法官审理，也许难上加难。因而，给审判质效体系评估带来巨大的难度。

2、考评客体的特殊性。审判绩效考评的特殊难度还在于审判工作很难量化。案件的审理过程，应该说是创造性的活动，创造性工作难以依据结果评估工作量，又不能以所耗费的时日为工作量。案件的个性，案件当事人的个性，决定了每一个案件都具有其特有的应该投入的工作量。人们无论如何都无法把每个法官投入每个案件的个别劳动时间，换算成一般社会必要劳动时间。所以，对法官工作量的考评，不能百分之百准确，这是对法官考评的特殊难点。

3、考评基础的多样性。众所周知，我国法院内部根据三大诉讼法及审理、执行、监督等不同的阶段，分为刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭、少年案件审判庭、审判监督庭、执行庭（局）、等，刑事还有的再分为刑一庭、刑二庭少年犯罪案件等更专业的业务庭，民事也可再分为审理传统民事案件、商事案件、知识产权案件等专门业务庭。在基层法院并设有人民法庭，人民法庭审理的案件也各不相同，有的单纯审理普通民事纠纷案件，有的也审理商事案件，有的还审理自诉刑事案件等。内设机构的纷繁复杂，使得各庭的业务过于单一、过于专业，庭与庭之间的可比性减少，给全院一盘棋的考评格局带来障碍。

4、考评机制的负效应。目前，江苏法院系统的审判质效指标有14项基础指标和16项分析指标。这些指标的设计，已经较为全面，但缺陷依然存在，如简易案件的考评得分一般超过疑难复杂案件的考评得分。而考评与被考评是一对矛盾。在考评机制中，个人个性、个人利益、个人需求与组织规则、组织利益、组织目标存在冲突。又因绩效考评影响到法官个人的政治、经济利益。因而，被考评者在制度面前，不会不考虑如何根据制度规定得出自己的利益最大化。正如上面所讲的，大家更愿意办速办、简易案件，影响到法官业务素质的提高。

(五)绩效考评瓶颈的对策

既然审判绩效考评存在瓶颈，那么，如何改变这种现状?除了上文提到的随机分案外，还可以从以下三个方面考虑:

1、 选择合理的参照物

科学的绩效考评办法，除了努力消除被考评对象之间的差异，还在于发现和创造被考评对象之间的共性，即选择合理的参照物。一是以院而非庭为基本参照物。实践中，有些法院对民事、商事、刑事、行政、执行、再审等不同类型的案件确定不同的分值，普遍存在民事案件的分值偏低现象，造成制度先天缺陷。按劳分配是社会主义基本的分配原则，虽然案件与案件之间个体差异较大，每一个案件需要付出的精力、投入的工作量各不相同，但两名法官在随机分案制度下，各审理10件案件，则两者之间的差异将会缩小，如审理100件案件，则两者之间的差异将微乎其微，即使不同类型的案件之间亦如此。在案件数量或案件考评分值上，完全可以使用同一标准，即使考虑本单位实际，也只应略有差异。全院范围内，应当根据案件多寡整合审判资源，而不是根据各业务部门审判资源的现状确定案件考评分值和办案基数。

2、扩大参照物选择的视野。不可否认，审判质效指标体系中众多的指标并不适合于所有的业务庭（局），并不适合于所有类型的案件，部门之间确实存在质效指标可比性的困惑。但是，某一类型案件的质效指标与其他类案件不具可比性时，可以扩大参照物选择的范围，如执结率、执行标的额到位率是执行案件特有的质效指标，与刑、民事等案件的质效指标根本不具可比性，但是，每一家法院都有执行案件，不同法院之间就具有可比性。因而，可以全市甚至全省法院该项指标的平均数据作为参照物，确定本院审判质效管理应当达到的目标。此外，从统计学角度看，统计的范围越广，得出的平均数据越具代表性。

3、实行质效考评与能力考评有机衔接

质效考评有其先天弱点，它无法克服简易案件比疑难案件质效指标数据优的现象，即使能做到公平分案，仍然存在客观公平与制度公平不一致的可能。因此，只有将质效考评与能力考评有机对接，才能真正客观公正地评价法官的审判业绩。一是突出能力考评。法官的审判业务能力包括审理重大疑难案件和化解重大矛盾纠纷能力、撰写裁判文书能力、庭审（听证）能力和调研能力等。但是，质效考评与能力考评衔接的关键是要突出审理重大疑难案件和化解重大矛盾纠纷能力，其他几项仍然解决不了简易案件较疑难案件占优势的问题，简易案件裁判文书撰写、庭审（听证）考评仍然可能因案情简单、不易出错而得高分。我们认为，法官申报审理重大疑难复杂案件和化解重大矛盾纠纷案件要形成制度，并真正突出其价值。实践中，该项制度运用所起的作用不大，甚至于整个业务庭没有一人申报审理重大疑难复杂案件或化解重大矛盾纠纷案件。大家普遍认为，该项申报花费大量精力，即使被认定为审理重大疑难复杂案件或化解重大矛盾纠纷案件，在考评中分值太低，意义不大。二是实行一票否决。评选优秀法官，必须看有无办理重大、疑难复杂案件。人民法院的每一个岗位都有其必要性、重要性，每一个岗位都可以根据工作业绩评选出年度先进个人，其他各行各业也都可以评选出劳动模范、先进工作者等。但是，评选优秀法官，必须突出法官的角色，必须突出法官的职业特点。一名法官，如果只能审理简单的案件，只能做些重复的机械劳动，没有深厚的法学理论功底，不能办理重大、疑难复杂案件，遇有重大矛盾纠纷难以化解，我们可以根据他的尽心尽力，可以根据他的任劳任怨，肯定他的成绩，但不能称之为优秀法官。优秀法官应该属于案件质量优、审判效率高、社会效果好，能应对重大疑难、复杂案件的审判人员。

三、结  语

如何树立人民法院公正廉洁执法的良好形象，如何保证每个法官又好又快的审理每个案件，是一个复杂的系统工程。我们不能也不指望仅靠几种手段或措施，让每个当事人满意，但我们可以努力做到让更多的人民群众满意，得到社会的公认。