在如今这种大规模的房屋拆迁中总是伴随着暴力抗法的事件，甚至有人为此付出了生命的代价，这不得不引起社会的高度重视。在房屋拆迁法律关系中，存在行政机关与被拆迁人之间的关系，他们各自享有不同的权力与利益，导致在房屋拆迁中行政机关的权力与被拆迁人的权利不时碰撞产生火花。在此博弈中，被拆迁者相对拆迁者即行政机关是弱势群体，行政机关的权力不能因为有国家公共利益的因素就当然凌驾于被拆迁者权利之上，否则就违背了法律赋予行政机关权力的本质。要解决权力与权利对立的尴尬状况，就必须保持两者之间的平衡，削除多余的地方，借助行政诉讼、行政裁决等方式平衡行政机关的权力与被拆迁者的权利，给予被拆迁者权利有效保护。

一、权力的行使与膨胀

《城市房屋拆迁管理条例》是目前我国房屋拆迁的主要依据，但根据宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照“法律”对土地实行征收或征用并给予补偿，这里的法律指的并不是广义的法律，而是指由全国人大及其常委会制订的法律。而《城市房屋拆迁管理条例》作为国务院制定的法规就对土地征收、征用作出规定，并以此作为拆迁的依据，明显违背了上位法，于是拆迁行为也就失去了法律的有力支撑。行政权力一但缺乏合法性基础和法律的制约，便会偏离法制轨道而去实现自身利益的最大化。

根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定：“拆迁人取得房屋拆迁许可证的条件为提交下列资料：（一）建设项目批 准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。”从《条例》本身的规定来看，行政机关对相关材料进行的只是形式审查，即看相关文件、手续、证明等书面材料是否齐备，对于齐备者即发放拆迁许可证。但实际情况下，由拆迁申请人单方提交的这些资料很难反映出房屋拆迁的真实情况。首先拆迁计划和方案是由拆迁申请人单方制订的，没有体现被拆迁人的意志；其次拆迁补偿安置资金也因为金融机构与房地产开发商之间存在密切的利益联系，其证明往往也缺乏证明力，实践中很多房地产开发商就是利用金融机构出具的虚假资金证明骗领到拆迁许可证后进行拆迁，而一旦到了应支付给被拆迁人拆迁补偿安置费用的时候，房地产开发商却一拖再拖，迟迟不能付清补偿安置费用。所以行政机关权力时而缺位时而越位导致被拆迁人权利难以得到有效保护，而拆迁人却能利用行政机关的权力倾向的优势获得暴利。

城市化进程的加快不得不淘汰一些破旧的房屋，由此给政府带来了旧房拆迁的工作，一个又一个“地王”的诞生给政府带来了丰厚的财政收入，为公益事业提供了经济来源，但同时也为一些形象工程的造就奠定了坚实的经济基础，给当地执政官员带来良好的政绩。为了公共利益的需要，法律赋予一些行政机关强制拆迁的权利。所以，在行政权占主导的情况下，无论被拆迁人同意与否，只有两种方式导致一种结果，一是被拆迁人主动拆除房屋，还有就是被行政机关强制拆迁。而跟据行政法理论，行政行为最终的受益者是应当全体公民，但在房屋拆迁关系中的实际情况是，在开发商开发房地产需要行政权的管理时，由于行政机关与开发商之间的“暧昧”关系，行政权往往会缺位，导致开发商可以尽量追求利益的最大化；在拆除被拆迁者房屋时，行政权又往往会越位，如出现“钉子户”，被拆迁者近亲属又就职于行政机关的，那么拆迁的任务就自然由其承担，更有甚者规定，在完成拆迁任务前就不用正常上班了，此时被拆迁者权利受制于行政权力，也就更谈不上受益于权力了。

根据行政法理论，行政权具有优益性、支配性，致使行政权与公民权两者具有不对等性，行政权可以设定、变更或消灭公民的权利义务，而公民却不具有同样的权利。在行政拆迁的关系中，行政机关的权力可以支配被拆迁人的权利，被拆迁人处于服从的地位。依法行政是行政行为的一个重要原则，但事实情况是行政机关不能很好的遵循法律优位原则。在拆迁中，往往缺乏所需的规范性文件，或者从该文件可以找出在法律上无法立足的地方。这些都使得被拆迁人对政府的拆迁行为从心底产生抵触情绪，严重损害政府在人民群众中的形象。

二、权利的留有与无援

从权利救济的角度考虑。被拆迁人如果与拆迁人达不成补偿协议时，被拆迁人享有申请行政裁决的权利，但不能直接接起民事诉讼，如果被拆迁人对裁决仍结果不服，则可以就该行政裁决行为提起行政诉讼。这一系列的权利救济程序看似为被拆迁人保护自己的权利提供了途径，但仔细分析并不其然。在达不成一致协议的情况下，行政裁决是唯一的争议解决方式，没有其他任何合法途径，裁决机关作为行政机关的一员，会偏向于哪一方，结果是不言而喻的，所以，行政裁决往往只是作为当事人提起诉讼的一个前置的性步骤而已。而在提起行政诉讼后，法院处理的并不是拆迁人与被拆迁人之间达成的补偿安置协议争议，而只是审查行政裁决行为的合法性，但不包括合理性。在经过一系列的程序后，被拆迁人等来的往往是经过法院判决后的司法强制拆迁或经过行政裁决后的行政强制拆迁。一般而言，被拆迁人往往是处于社会底层的群体，在经济方面他们处于弱势，加之缺乏权利救济的途径，因此，在房屋拆迁的权力与权利的搏弈中他们必将处于下风。

从法律关系角度考虑。行政权与公民权之间具有不对等性，反映在拆迁法律关系中也就是行政机关与被拆迁者从一开始就处于不平等的状态，被拆迁者权利具有服从性；与此同时，由于行政机关与开发商之间的种种利益关系和权力寻租者的存在，致使开发商借助行政权力也爬上了一个比被拆迁人更高的台阶，在行政机关与被拆迁人、开发商与被拆迁人之间的关系中，被拆迁人始终处于被动地位和仰视状态，不享有平等的话语权，如果不在救济程序中给予被拆迁人更多的保护，那么这种不平衡的关系将会加剧，各种以暴力抗拒拆迁的行为也更不会就此终止。

从被拆迁人获得补偿的角度。《城市房屋拆迁管理条例》将拆迁补偿范围界定为：被拆除的房屋及其附属物、被拆除的未超过批准期限的临时建筑物、搬迁补助费、临时安置补助费，并且确立了适当补偿的原则。但拆迁者想获得的并不是被拆除的房屋，而是房屋所占的土地，被拆迁人在建房时就支付了国有土地出让金，并且这笔费用应当在整个费用中占较大的比重，但在拆迁补偿时却将其忽略了，这种补偿不利于被拆迁人权利的保护。行政法理论上有两种补偿学说，适当补偿说认为“法律并不一定要求全额补偿，只要参照补偿时的社会观念，按照客观、公正、妥当的补偿计算标准予以补偿，就足够了。”完全补偿说认为，“应按作为征用对象的财产的客观价值予以全额补偿。”笔者认为，房屋是一个普通人的重要财产，也许一个人奋斗一生也只为了一套房子，在房屋拆迁关系中，如果被拆迁人仅获得了“适当补偿”，让拆迁人获得暴利是建立在被拆迁者背井离乡的基础上，那么社会主义法制目的将荡然无存。

三、权力与权利的平衡

在行政机关权力与被拆迁人权利的博弈中，由于被拆迁人明显处于劣势，要保持两者之间的平衡就必须从保护被拆迁者权利的角度出发，从立法、行政机关权力限制、被拆迁人权利赋予等方面进行完善。

（一）立法方面的完善。《立法法》规定“对非国有财产的征收只能制定法律”，而目前房屋拆迁所依据的仅仅是条例，由于现行的《城市房屋拆迁管理条例》在立法上已夫去正当性，要使拆迁行为有法可依，保护被拆迁人的权利，就必须完善城市拆迁立法，明确限定拆迁主体、拆迁范围、政府的监管职责，如何对被拆迁人权利进行保护等。公益拆迁和商业拆迁在立法上没有进行区分，在宪法和有关法律中对“公共利益”的规定仅仅是宣示性的，没有规定具体的含义，《城市房屋拆迁管理条例》规定的拆折目的是“为了城市建设的需要”，但这一含义的很广泛的，不利于区分拆迁的目的。由于不同的拆迁目的所适用的拆迁补偿安置费用标准、权利救济途径等都不相同，如属于公共利益需要的，必须给予合理、充分、及时、有效的补偿，如是商业目的的拆迁，则必须严遵循格遵循民事法律关系的平等、自愿、协商以及诚实、等价有偿等原则。拆迁目的不分，拆迁人为了追求利益的最大化，选择的当然是以公益拆迁的旗号，土地开发的暴利都流入了开发商、政府和少数权力寻租者的手中，损害的只有被拆迁者的权利。因此在立法上必须准确界定“公共利益”的范围，明确规定凡是涉及国防设施、公共道路、科教文卫设施、环保等公共建设项目和基础设施建设项目等带有公益性质的才是公益拆迁，其他的都归类为商业拆迁，否则就破坏了两者之间的平衡关系，这样有利于提升被拆迁人的法律地位，加重拆迁人权利这方的法码，进一步促进权利与行政机关权力平衡。

（二）扩大行政听证的适用范围。行政听证制度强调行政决策过程的公开和相对人在行政主体作出行政决定前的参与，要求行政主体在作出与相对人利益相关的决策前，要充分听取当事人的意见并在行政决定中反映出当事人的意志。为了督促行政机关依法行政和充分体现民主以保护被拆迁人权利不受任意的侵犯，有必要扩大行政听证在城市房屋拆迁中的适用领域。因此，可建立拆迁决定的听证制度，即行政主体“在正式作出拆迁决定前应依法举行听证会，广泛征求相关利害关系人的意见，然后在此基础上公告征收决定，”明确拆迁对象、范围、时间、方式等，这样可以避免以往行政主体在作出拆迁决定过程中的闭门造车和专擅垄断，给予被拆迁人话语权，有利于被拆迁人制约行政权力以维护自身的权益。

（三）完善拆迁补偿安置程序。拆迁人与被拆迁人之间产生矛盾最主要的原因是拆迁人不能满足被拆迁人提出的补偿条件，两者提出补偿应以被拆迁房屋的市场价值为标准，因此，必须有一个公平、公正的评估机制，在对被拆迁房屋进行评估时，不但要考虑房屋的面积、建筑年代等，还要考虑所处的地段、市场价格，适当考虑被拆迁人生活现状。在选择评估机构和价格评估时，政府不得参与，由评估机构综合考虑各种影响房屋价格的因素，根据市场价格独立来确定。在拆迁人与被拆迁人达成补偿协议后，由政府对被拆迁人先进行补偿安置，然后在申请拆迁人领取拆迁许可证时向申请拆迁人收取安置补偿费和相关费用，否则不发放拆迁许可证。

（四）完善拆迁许可证发放制度。在目前的拆迁许可证的发放过程中，行政机关迫于各方的压力，在审查拆迁许可证发条件时往往只是进行简单的形式审查，就轻易地发放拆迁许可证，使很多不具备法定许可条件的房地产开发商或其他组织获得了进行拆迁的资格，给后来的拆迁补偿埋下了隐患。而由于“持有拆迁许可证就表示行政机关已经审查并认可拆迁人达到拆迁资格，并向公众证明了这种资格，具有公示公信的效力。”并且“政府事先的行政许可，事实上使双方当事人失去了平等对话的平台，从而使被拆迁人的权利极易受侵。”所以许可机关未尽严格审核的职责使得拆迁人在拆迁活动中有恃无恐，屡屡侵犯被拆人的合法权利。“自我国实行行政许可制度以来，长期存在着重许可轻监管、只许可不监、重许可的权力不负许可的责任、重许可中的收费不解决许可后出现的问题的现象。”因此，对申请拆迁人的审查应不限于其主体资格、申报材料的合法性、真实性，还应包括“对其实质性的审查，包括单位资金实力和信用状况、立项审批、规划许可、土地批复、拆迁方案及计划、有权金融机构出具的拆迁补偿资金存款证明”等等。对申请拆迁人的资质行政严格的审查不仅是依法行政的要求，更是对被拆迁人权利负责的表现，如果申请拆迁人连最基本的补偿能力都达不到那么被拆迁人抗拒拆迁也是有理可寻的。同时拆迁许可机关应严格遵循《行政许可法》的规定，加强对拆迁人实施拆迁许可的监督和管理，督促拆迁人依法拆迁，规范拆迁人的行为，对于拆迁人在拆迁活动中侵犯被拆迁人权益的违法拆迁行为要及时纠正。

（五）取消拆迁裁决前置程序。“迟到的正义便不再是正义”，将行政裁决作为拆迁争议解决的前置程序明显增加了被拆迁人维权难度，延长了被拆迁人为保护权利的而奋斗的周期，提高了诉讼成本。虽然以行政裁决方式能够较为快速的解决拆迁人和被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的问题，但多数裁决的结果都是倾向拆迁人一方，这时让被拆迁人只能与裁决行政机关对簿公堂，实在是加大了被拆迁人的维权难度。取消了行政裁决前置程序，当拆迁人和被拆迁人达不成一致协议时，被拆迁人既可以选择行政裁决也可以选择诉讼程序，减轻当事人的诉累，也减少了行政机关权力在拆迁争议解决中的参与机会。同时加强行政法制监督，改进行政裁决工作，规范行政权力在裁决中的运用，允许被拆迁人自由选择权利救济方式，为其设置行政和司法双重保护，并要求司法机关能够对待此类案件迅速立案，督促办案，这才能更为迅速有力的解决问题。

权力与权利本是一对相辅相承的关系，权力的正确行使是权利取得的重要保障，权利的充分享有能监督权力合法有效。在房屋拆迁的关系中，权力由于外在和内在原因的存在导致压迫了权利，被拆迁人在与行政机关的博弈中始终处于下风，合法权利难以得到充分有效保护。要改变这种现状，只有从行政机关和被拆迁人各自的角度出发，完善相关法律，制约行政权，赋予被拆迁人更多的救济权利，保证在这场博弈中行政机关和被拆迁人处于相同的起跑线，那么这场友谊赛才公平公正，才更加精彩。