一、前言

伴随我国城镇化建设步伐的加快，中国特色社会主义市场经济的快速发展，农村居民进城务工人数逐年增多，而农村宅基地闲置问题越来越突出。合理有效解决农村宅基地当前存在的问题，不仅有益于打破我国城乡二元结构的现状，而且有益于维护广大农村地区的社会稳定，推动新时期的社会主义新农村建设。此文通过对农村宅基地使用权法律制度现存的突出问题的分析，针对性地提出了若干改进和完善农村宅基地使用权法律制度的建议。

二、我国宅基地的相关概念及特征

（一）宅基地的概念

在我国，宅基地属于集体建设用地的一种，对其定义，有广义与狭义之分：广义上，宅基地是所有用于建造房屋以供居住、使用的土地，包括国家所有土地和集体所有土地的住宅用地。狭义上，宅基地仅是指供农村居民建造房屋以及庭院等使用的土地，即包括用于建造住房、辅助用房（包括厨房、厕所、贮藏室）、庭院、家禽舍等。笔者在此文中取狭义上的宅基地概念。

（二）宅基地使用权的概念及性质

农村宅基地使用权的涵义是农村集体经济组织成员在依法取得的集体所有的宅基地上建造自有房屋及其附属设施，并对宅基地享有的占有、使用和有限处分的权利。于其他物权所不同的是，农村宅基地使用权具有两个显著特点，即严格的身份性与福利性。其严格的身份性特征体现在，只有农村集体经济组织内部成员才能申请农村宅基地使用权，除此以外的其他任何组织、任何人都不得申请。而福利性的特征则体现在，农村居民通过申请获得的宅基地用途受到限制，即仅能用于建造房屋及附属设施，其目的在于保障农村居民最基本的生活条件。另外，具有中国特色的农村宅基地使用权制度，对我国城镇化建设以及城乡二元结构现状的打破具有不同寻常的意义。

三、农村宅基地使用权法律制度的突出问题及分析

当前，在我国由于土地问题而引发的矛盾已经成为农村社会矛盾的主要内容，与此同时因宅基地法律制度缺失导致的土地纠纷和群体性事件也不在少数。这些问题的存在，对广大农村地区社会的稳定与和谐构成很大的负面影响，它们都是当前进行社会主义新农村建设必须要解决的问题。

（一）缺少专门的宅基地法律法规

我国现行宪法第10条规定，宅基地和自留地、自留山属于集体所有，这对宅基地只具有原则意义。而《土地管理法》是一部综合管理土地的法律，但整个法律只有第43条、第62条、第63条、第77条、第83条等几条涉及宅基地；1991年《土地管理法实施条例》也只有几条涉及宅基地。另外，1994年《房地产管理法》、1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》、1995年《土地权属争议处理暂行办法》等法律法规都与宅基地有一定关联，但都不是专门针对宅基地的法律法规，对宅基地作用很有限。2007年颁布施行的《物权法》第十三章第152条、第153条、第154条、第155条共四个条文规定了宅基地使用权，其中第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”由此看来，《物权法》涉及宅基地使用权的规定并没有实质性的突破。

（二）一户一宅原则侵犯了财产所有权人的合法权益

当前在我国，农村居民通过继承或受遗赠等方式，可以取得两处或两处以上的宅基地，然而这并不符合《土地管理法》的“一户一宅”原则，于是实践中出现了为数不少的侵犯财产所有权人合法权益的现象。下面用以继承方式取得宅基地使用权这个例子来作具体说明。根据继承人的不同可以分为两种情况：

一是，继承人为该集体经济组织内部成员。根据原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条和第51条规定，“农村居民通过继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准，可在土地登记卡土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。”这样规定的负面影响就是，无法保障农村居民以继承方式取得的合法财产所有权。

二是，继承人为非集体经济组织内部成员。对此，实践中存在不同的处理方式。其一是直接收回宅基地，责令继承人在规定期限内拆除宅基地上所建房屋，这种做法严重侵犯了财产所有权人的合法权益；其二是允许当事人继承，但是一旦因某种原因房屋灭失，宅基地使用权即被收回，同时并禁止房屋翻建，这虽在一定程度上认可了继承人享有房屋的所有权，然而并没有认可所有权人在物权上的恒久性，同样是侵犯了所有权人的合法权益。

（三）实践中农村宅基地使用权流转问题严重

通过分析，我国当前农村宅基地使用权流转具有以下问题：

1．农村宅基地使用权流转的相关立法滞后、不完善

当前，农村宅基地使用权流转的相关法律法规缺乏，规定也不够详细明确，实际操作起来比较困难。农村宅基地使用权流转的程序与纠纷的解决等内容，在当前的法律法规中并没有涉及。实践中，宅基地的分配、使用一般是以规范性文件和地方政策为依据进行操作的。法条内容涉及农村宅基地使用权规范的法律，当前在我国仅有《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《物权法》等为数不多的几部，同时相关规定内容少且不够明确。

2．宅基地闲置浪费严重

当前，农村地区存在较为严重的宅基地闲置浪费问题。笔者认为，导致该问题产生的原因有以下三个：第一，宅基地使用权的审批很不规范，缺乏监管，具有审批权的乡（镇）政府违规审批、以权谋私情况时常发生。这很可能造成一户多宅、违规建房问题；第二，宅基地的无偿使用也是产生宅基地闲置浪费问题的一个原因。宅基地使用是无偿的，很难让农村居民树立节约土地资源的正确意识。第三，还有一个重要原因就是宅基地不能流转，因为这样导致土地资源无法得到有效利用，进而造成宅基地闲置浪费问题。

3．私下交易形成隐性市场

我国现行法律并不允许农村宅基地使用权的自由流转，然而实践中很多地方农村宅基地使用权与房屋的私下流转却较为频繁，形成了隐性市场。此种现象的继续存在，势必危害农村土地资源市场的良好秩序，另外也导致土地权属不明确和不少产权纠纷，这就严重影响了交易的安全性。但由于立法的相对滞后，宅基地市场管理处于失控状态，造成了集体土地资产大量的流失，冲击了国有土地出让市场，影响了土地资源的合理配置，一定程度上造成了土地供求关系的失衡。

（四）宅基地的审批违背法理

我国物权法第153条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”而依照《土地管理法》第62条第3款规定，“农村村民申请住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”之后再由农村集体经济组织向宅基地申请人无偿提供宅基地。这样规定违背所有权的法理。宅基地使用权作为用益物权，是在宅基地所有权上设定的权利负担，所以，设定人应是宅基地所有权人。而我国现行《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”根据该条款，宅基地所有权人应是“农民集体”，其作为所有权人依法理应当享有占有、使用、收益、处分其合法财产的权利。但现行法律并没有这样规定，而依照当前规定取得宅基地使用权需经县级人民政府批准即可，这样导致作为宅基地所有权人的“农民集体”，无法享有任何可以行使的权限。因此可以说，该规定不符合所有权的法理。

四、解决当前农村宅基地使用权法律制度突出问题的若干建议

针对以上关于农村宅基地使用权法律制度存在的突出问题的分析，结合当前我国社会主义新农村建设的实际，提出如下解决农村宅基地使用权法律制度突出问题的建议：

（一）逐步建立健全宅基地法律法规体系

尽快出台《农村宅基地管理法》或《农村宅基地管理条例》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，规范宅基地管理。通过健全立法，对农村居民拥有宅基地的面积标准、规划利用、产权关系等作出专门的法律规定，明确宅基地依法自由流转、收益处分及宅基地登记发证问题等。这样做的意义在于，一方面可以依法维护农村居民的宅基地使用权，促进宅基地使用权自由流转；另一方面也有利于节约农村土地资源，切实保障农村居民的合法权益，进而推动农村宅基地立法体系建设。

（二）建立宅基地有期限、有偿使用制度

《物权法》将农村宅基地使用权明确界定为用益物权的一种。《物权法》第117条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益的权利”。在理论上，他物权的存在都是有期限的，无期限势必造成只要有房屋存在就有宅基地使用权存在。针对广大农村地区出现的 “一户多宅 ”现象，笔者建议，可以参照城市国有土地住房使用权期限中的最长期限 70年的规定，将农村宅基地使用权期限也规定为 70年，起算时间为农村居民申请获得批准之日，同时可以规定期限届满以后，再申请并交纳相关费用，然后继续使用。当然对于当前的无偿使用制度，也应进行适当的改革。原因就是继续实行无偿使用宅基地的政策，对于本村居民超过规定面积的宅基地部分，不符合合理分配原则，这样容易导致宅基地闲置浪费，不利于农村土地资源的充分利用。非农村集体经济组织成员，由于不具备享有宅基地无偿使用这一福利政策的资格，在自己合法取得农村宅基地使用权时，应该主动缴纳费用。超过 “一户一宅 ”的面积要缴纳一定费用，如此规定不仅符合公平原则，客观上又起到有效限制少数农村居民多占宅基地的作用。

（三）完善当前农村宅基地使用权流转制度

当前有关农村宅基地使用权的流转主体仅被限定在农村集体经济组织内部成员之间，不允许城镇居民在农村购买宅基地。该规定基本上禁止了宅基地使用权以及建在上面的房屋的流转，有悖于物尽其用原则，严重影响农村居民充分合理地利用土地资源。

要解决目前存在的问题，就务必要建立健全农村宅基地使用权流转制度，适当放开农村宅基地使用权流转的主体限制，依法允许农村宅基地使用权在城乡居民之间自由流转。

1．加强立法并规范宅基地使用权的流转

《物权法》作为规范财产关系的基本法，无法做到对每个制度都作出详细明确的规定。《物权法》对宅基地使用权规定比较原则，即《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”因此应当加强宅基地使用权立法体系建设，规范宅基地使用权流转。可以尽快出台《集体建设用地流转管理办法》等法律法规，在该法律法规中对宅基地使用权流转做出具体明确的规范，从而加强对实践中宅基地使用权流转的监督和管理，从监管制度层面上解决当前宅基地使用权流转所存在的问题。

2．创新农村宅基地使用权流转制度

农村宅基地使用权流转制度的现行规定是，只允许宅基地使用权在集体经济组织成员之间流转，而禁止向非集体经济组织成员流转。当前的这种规定存在明显的弊端，不利于进行社会主义新农村建设和统筹城乡发展，也造成农村土地资源的闲置浪费现象。随着市场经济的迅速发展，农村大量农民进城务工，客观上造成不少闲置住房，有专家分析的一个数据表明每年将有1500万农民进城成为城市居民。如果当前宅基地使用权流转制度合理，那么农民进城务工后闲置的宅基地将会通过流转而变成农村非农建设用地市场的一个重要客体。但是目前的宅基地使用权流转制度并不合理，闲置的宅基地并不能经依法流转而使土地资源得到充分有效利用。所以，必须创新农村宅基地使用权流转制度，摒弃相关法律法规中对农村宅基地使用权流转主体的限制性规定，依法允许农村宅基地使用权在集体经济组织成员与非集体经济组织成员之间自由流转。

3．建立并完善农村宅基地使用权流转的监察制度

在实践中，为了实现农村宅基地使用权的合法流转，保障宅基地使用权流转市场的正常秩序，必须建立并完善农村宅基地使用权流转的监察制度。第一，必须规范享有宅基地使用权审核或审批权的乡（镇）人民政府以及县级人民政府的具体行政行为，依法查处以各种名义违法违规审批宅基地或者违背农民意愿强制流转的行为，要实行“问责制”，依法惩处在审查批准宅基地使用权过程中以权谋私、玩忽职守的违法行为。第二，有关行政主管部门应当建立关于农村宅基地使用权审批、流转的公共信息查询制度。各级地方政府要切实转变政府职能，依法加强对宅基地使用权流转的指导、协调与管理工作。同时，应当推行政务公开，应将其审核或批准的宅基地使用权信息以一定形式公布于众。这样做不仅有利于人民群众了解并监督行政主管部门的审批行为，而且还可以通过人民群众反馈的信息及时地掌握宅基地使用权的真实信息。第三，行政主管部门应加大对违规建房等行为的执法力度。根据《土地管理法实施条例》第36条规定，对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

（四）取消行政审批程序

实践中，若要实现有效限制宅基地所有权主体的目的，完全可以在相关法律法规中明确规定宅基地使用权获得的条件，例如申请宅基地使用权必须符合当地的乡镇土地利用总体规划或者专门制定的农村宅基地统一规划等等，没有必要像当前这样对农村宅基地使用权的申请进行逐一审核批准。而且从法理上分析，宅基地使用权的申请由乡镇人民政府审核，报县级人民政府批准的规定，是不符合民法有关所有权的法理的。因此，在这里笔者认为，行政审批应该退出宅基地使用权的设定程序，由宅基地所有权人即“农民集体”行使其在宅基地使用权设定过程中的相关权利。分析有关法理知识，并结合我国当前农村的现状，笔者提出一个农村宅基地使用权原始取得的具体程序的方案，具体内容如下：第一，由村民向村民委员会提出农村宅基地使用权的申请；第二，由村民委员会提请村民代表大会或者村民大会集体讨论，村民代表大会或者村民大会依照我国有关农村宅基地使用权的法律法规作出是否设定宅基地使用权的表决（可以设定三分之二多数通过或者二分之一多数通过即可）；第三，村民委员会根据村民代表大会或者村民大会的决定与申请人签订农村宅基地使用权设定合同。另外，出于对农村宅基地使用权进行监督管理的目的，可以实行由宅基地使用权申请人到当地政府土地行政管理部门进行备案的新制度，以此来替代以前的行政审批程序。

结  论

本文通过对当前我国宅基地使用权法律制度现存的突出问题进行分析，针对性地提出了解决这些突出问题的建议。我们应明确，改进和完善农村宅基地使用权法律制度是大势所趋，是社会主义市场经济发展和建设社会主义新农村的必然要求，是事关广大农村地区社会稳定与和谐的重要事项。因此，在实践中，我们必须积极地改进和完善农村宅基地使用权法律制度。