2012年3月以来，笔者在参与宿城区委“三解三促”工作期间，发现我区农村基层许多矛盾纠纷属于涉农合同纠纷或起因于涉农合同。藉此，在对所搜集的20份合同样本及近百起涉诉案件进行研究分析基础上，结合长期的司法实践，形成以下报告，仅供参考。

本文所称“涉农合同”包括典型意义上的农村土地承包合同，即指农村集体经济组织作为发包方，与承包方之间就集体享有所有权或使用权的土地、荒地、滩涂、水面等自然资源所订立的承包经营合同。也包括我区部分乡镇存在的国有土地、滩涂、水面、林地等有乡镇代表国家作为所有者对外发包的情形，还包括农村集体所有的房屋出租、集体资产租赁承包等，因该种情形的标的物的利用与农业、农村、农民有关，故统称为“涉农合同”。为研究分析方便，加之土地问题是“三农”问题的核心，故本文主要论述与土地有关的合同问题。

一、涉农合同分类

根据涉农合同所有者和承包方主体不同、合同标的用途不同及权利来源不同，可以把合同涉农合同分为四类：一是根据所有者不同，涉农合同可以分为国有土地承包合同和集体土地承包合同。二是根据承包方主体是集体经济组织内部成员还是外部成员，可分为内部承包合同与外部承包合同两种；集体经济组织成员作为承包方的合同称为内部承包合同，集体经济组织外部成员作为承包方的合同则称为外部承包合同。三是根据合同标的物用途不同，可分为土地承包合同、林地承包合同、水面承包合同、滩涂承包合同，甚至还用乡村公墓承包合同等等。四是根据权利来源不同，可分为土地承包合同和土地承包经营权流转合同。

二、涉农合同纠纷的分类

（一）根据纠纷性质可以分为五类

一是土地所有权纠纷。即涉案土地是国有、还是集体所有？是此集体所有还是彼集体所有？比如：土地所有权纠纷是此村与彼村之间所有权争议，还是上一级集体和下一级集体之间所有权争议。二是承包经营合同纠纷。即承包和发包主体之间的纠纷。三是承包经营权侵权纠纷。即承包人的承包经营权受侵害的纠纷。四是承包经营权流转纠纷。即土地承包经营权流转过程中产生的纠纷。五是承包地征收补偿费纠纷。

（二）根据纠纷起因主要分为四大类

1、由于管理混乱引起的纠纷主要有三种：一是村干部利用手中权力，不经过民主议定原则私自发包，有的甚至以明显的低价格发包。一旦出现土地价格上涨或土地收益提高，就容易引发群体性矛盾和纠纷。二是土地所有权界限不明确。因为历史原因，有些土地权属不明确，没有核准颁发土地权属证书，在承包、利用时引发争议。三是国家工作人员参与土地承包经营活动。因多种原因，我区存在国家工作人员参与土地承包经营活动，有的直接转包渔利，引发纠纷。

2、由于村干部权利滥用引发的纠纷主要有三类：一是违法收回、违法调整，强行变更、解除土地承包合同引发的纠纷。二是强迫承包方流转土地承包经营权引发的纠纷。三是侵占承包方的土地收益引发的纠纷。如截留、私分承包方土地流转收益，截留、挪用征地补偿费用等。

3、由于基层政府利用职权干预承发包引发的纠纷。农村土地属于村集体所有，但基于多种原因，行政干预和越俎代庖现象时有发生，造成违法承包引发纠纷。这种情况往往在一时发包成功的背后隐藏着许多矛盾，一旦时机成熟就会引发纠纷，且这种情况涉及的土地面积较大，处理不好很容易产生社会不稳定因素。主要包括以下两类：一是村集体不经农户同意，将农户承包的土地擅自发包；二是基层政府不经村集体授权，以自己的名义强行发包属于村集体的土地。

4、由于利益变化引发的纠纷。主要是因为涉农合同一般履行时间跨度大，甚至出现30-50年的承包期限，并且有的在签订合同时承包费一次性缴清。土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时没有提出异议，后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨，土地承包者获得了较大利益，土地所有的村集体组织成员，因利益驱动心理不平衡产生纠纷。特别是因为近几年土地收益明显增加，村民在经济利益的驱使下，哄抢承包出去的土地种植，使土地承包合同无法继续履行，尤以本村以外人员为承包主体的居多。

三、涉农合同纠纷特点

（一）大部分纠纷比较复杂，社会影响面大。大部分涉农合同纠纷从订立合同到发生纠纷的时间跨度较大，有的中间还存在续订、转包等情况。在一起纠纷中，往往多种因素同时出现，致使情况比较复杂。

（二）部分纠纷矛盾比较突出，极易形成群体性纠纷。部分涉农合同纠纷往往因为掺杂着前后任村干部之间的矛盾、农村村委会领导之间的分歧以及家族势力间的斗争等复杂因素，有的还交织着村级财务管理、基层民主权利行使，有的还涉及公职人员直接参与或幕后参与，所以矛盾特别容易被激化，形成群体性纠纷。

四、涉农合同纠纷的成因

（一）土地政策多变是引发涉农合同纠纷的历史原因

我国建国以来，土地政策多经变化，一直处于一种多变的不稳定状态。短短的50余年，历经了农民土地所有制和土地集体所有制两个大的阶段，实施过程中农民的自主经营权受到严重限制，在土地分配上也是多经变化，经常对土地进行调整。历史的原因造成了我国农村土地现状的混乱局面。

（二）国家惠农措施不断加大是引发涉农合同纠纷的政策原因

国家涉农政策调整是导致涉农合同纠纷的重要原因。不断增长的经济利益成为纠纷产生的最深层推动力。在别人不愿耕种土地时，承包土地的农户在经过若干年的投入和耕种后，开始有了经济效益，再加上一系列惠农政策，使这些农户的土地效益成倍增加。承包人土地效益的凸显造成了农民出现了“红眼病”现象，导致群众试图终止合同、收回土地或者大幅度提高承包费。

（三）缺乏合理的承包费增长和分配机制，成为纠纷产生的“技术性”原因

签订合同时约定的承包费在当时虽然较为合理，但没有约定随着时间和经济政策的发展、变化而调整承包费的数额，有的反而明确约定了承包费不因政策的变化而调整。随着农业政策的巨大变化和农村经济的快速发展，导致了约定的承包费和目前土地的收益存在着客观的、巨大的反差。国家惠农政策被少数人享有，引发没有享受到政策优惠的村民的不满，产生纠纷。

（四）基层政府职能缺位、错位是纠纷产生的行政性原因

有些基层政府行为不规范，对农民的自主经营权干预过多，有时越权处理农村的具体承包合同，甚至违法行政侵害农民的土地利益；有些乡镇政府工作不到位，缺乏对村干部权力必要的规范、约束和指导，造成涉农合同的订立、履行和管理中权力滥用，导致纠纷的产生。

（五）基层组织社会控制力弱化是纠纷产生的社会性原因

我国传统的农村乡土社会逐渐瓦解，从人情社会逐渐走向理性社会，人的组织认同感、归属感逐渐淡化，基层组织的社会控制力明显弱化。乡村基层组织自律不严，民主法制意识淡薄，损害群众利益的行为经常发生，对群众的号召力、凝聚力和说服力大大减弱。从我区数起涉农合同纠纷的情况看，均夹杂着村基层组织决策损害了农民民主权利和财产权利因素。

五、对解决我区涉农合同存在问题的对策与建议

涉农合同纠纷较为复杂，涉及法律、经济、社会、政策等诸多因素。从预防和妥善解决纠纷、维护农村和谐稳定的目的出发，从宏观和中微观层面提出如下对策与建议。

（一）宏观层面的建议

一是进一步转变执政理念，改进基层干部工作作风，树立不与民争利、让利于民的民本意识。

二是进一步探索基层民主建设，发挥村民自治功能和自我监督功能，实现乡村的和谐、有序发展。

三是进一步加大法制宣传，提高农村居民的法制意识、契约意识，提升基层党委政府的法治意识，促进依法行政。

（二）中观层面的建议

一是细化承包和发包程序、内容。以程序的公正公开保证合同内容的正义、公平。明确村、组对涉农合同承发包的权利界限。约束村干部权力，防止权力滥用。建议对涉农合同的承发包可以诸如“一本通”、“手册”的形式进行细化，提升可操作性。可制定、印发合同样本。

二是对不同用途的土地类型形成不同的指导意见，限制或杜绝长期、超长期合同。诸如林地、鱼塘应确定不同的承包期限。在科学论证基础上，建立承包费正常的增长机制等。

三是建立有乡镇统一备案的制度。对所有涉及农村土地承包的合同进行乡镇（或乡级以上）统一备案，可起到对合同的加强指导监督作用；也可要求合同当事人做公证。

四是建立、完善农委（或农工办、农经站）对涉农合同的审核、指导制度。明确责任主体。对重大、涉及较大范围群体利益的涉农合同要建立审核把关制度。

五是建议确立村规民约的备案和审查制度。村民委员会作出的村规民约应向当地乡镇政府备案。审查、备案制度有利于加强对村规民约的审查，从源头上防止村委会滥用权利，损害他人合法权益。

六是帮助农村集体经济组织依法建立健全各项管理制度。人大可加强对农村执法的检查和监督，促进涉农法规、政策的落实和农村社会的公平公正；农工办、信访、民政、司法、农委等部门，可发挥各自作用，通力合作，对村规民约、村集体收益分配制度等进行检查、清理，凡与法规、政策相抵触的应予纠正、废止。

（三）微观层面的建议

一是借今年开展的土地确权登记发证之机，明晰产权。杜绝土地所有权之争。

二是明确发包的权利主体。即一宗土地究竟应由乡镇、村还是组发包，进而明确利益（承包费）的享有者。

三是加强合同后期管理。合同签订后，要明确监督、督促合同履行的责任主体。对于即将到期的合同要做好重新发包准备，未雨绸缪。

四是清理现有合同。对现有的涉农合同，特别是快到期的合同，要进一步清理，该收的承包费要抓紧催收，不合理的合同在做好多方利益主体工作基础上，适当进行调整承包费。

五是清理国家工作人员参与的承包。对国家工作人员作为承包主体的合同要告知该行为违反《公务员法》，可责令退出承包，还地与民。

六是加大涉农合同纠纷的调解力度。对形成的调解协议要做到规范化，便于双方履行，防止因协议签订的不合理、不合法引起新的矛盾。