论民事诉讼费用制度的改进与完善
作者：孙琴 朱立龙 发布时间：2011-01-28 浏览次数：1642
引 言
在全球性“接近正义”运动的兴起下，降低当事人诉讼成本十分紧迫和必要。而从国内诉讼状况看，实现和谐的司法环境需要对诉讼收费制度进行分析和研究，切实解决“打官司难”的问题。在此背景下，国务院出台的新《办法》体现了以民为本，司法为民的司法理念，但需及时解决实施过程中可能带来的一些不利因素。
一、背景分析：从《人民法院收费办法》到《诉讼费用交纳办法》
（一）从国际司法背景看，降低当事人诉讼成本是接近正义运动的客观要求
世界人权公约第八条规定，人人于其宪法或法律赋予之基本权利被侵害时，有权享受国家管辖法庭之有效救济。英国有句法谚：“有权利而无救济，非权利也”。权利与司法救济唇齿相依，没有救济，权利就只是一纸空文。在法治国家，司法救济是一种最根本、最重要的维护权益不受侵害的解决途径，是保障现代国家长治久安的基本手段。因此，在法治社会中，诉讼被公认为是保护法益的一种普遍和有效的方式，无论公民的身份或职业，无论事件的属性与特质，只要权利或法律上的利益受到侵害，应赋予其有接近法院，以请求司法救济的机会，这是宪法所保障公民诉讼基本权利的最基本要求。
一个国家必须建立健全公民权利的救济制度才能真正把保障人权落到实处。当今绝大多数国家都采取司法低廉原则，降低收费标准，充分保障当事人的诉权。美国法律规定涉及民权以及其他重大社会问题的案件，诉讼费用从法律规定的款项中支出，此种做法能够鼓励当事人积极行使诉权，从而使大量的涉及民权问题及其他社会重要问题的政策纳入到司法审查的范围以内，这对于扩大民事诉讼的功能有着积极的意义1
（二）从国内诉讼状况看，是实现和谐诉讼的迫切需要
1、诉讼模式的转变，需要调整当事人与法院之间的诉讼成本结构。长期以来，由于深受前苏联民诉法理论影响，我国采取职权主义的诉讼模式,法官负责调查取证，一般都会不遗余力地全面收集证据，力求“客观真实”。因此，在当时历史条件下，最高院1989年制定的《人民法院收费办法》（以下简称89《办法》）将诉讼费用制度定位为调整当事人和法院如何分担公共成本，具有一定的合理性。但自20世纪80年代末以来，随着民事审判方式改革，强调当事人主义，当事人的举证责任加强，诉讼风险加大，法院的职权（尤其是调查取证的职权）相对弱化、诉讼公共成本相对减少，而当事人诉讼的私人成本相对提高。尤其在当今社会，随着法律的不断专业化和复杂化，当事人往往还不得不花一笔数目可观的费用聘请律师代为诉讼，在客观上造成“打官司难”，从而引发部分当事人因为无力支付法院诉讼费用而直接上访，影响了司法的公信力和社会和谐稳定。在这种情形下，重新调整法院和当事人承担诉讼公共成本比例，降低收费，为诉讼成本有效减负，显得尤为重要。
2、从制度上遏止目前少数法院存在“乱收费”问题的需要。诉讼费制度改革是我国司法体制改革的一项重要内容。89《办法》及其补充规定中的弹性收费条款比较多，在实践中，成为少数法院“乱收费”的借口和挡箭牌。如当事人对法院收取“其他费用”和“实际支出费用”的标准一直不满，诉讼成本不堪重负，涉及此类问题的信访投诉一直剧高不下，影响社会和谐与稳定。针对上述现象，新《办法》实行诉讼费用法定原则，规定在诉讼过程中不得违反本办法规定的范围和标准向当事人收取费用。当事人只需交纳相应的受理费与申请费，取消了法院实际支出费用和“人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用”这一弹性条款，有效地遏制了目前的“乱收费”现象。
二、现状思考：新《办法》实施给法院带来的影响
(一) 基层法院的经费保障受影响
诉讼费的全面下调及部分取消，以及执行费用由法院垫付的规定不仅导致法院预算外收入绝对数量的大幅下降，而且过低的诉讼费收入与法院较高的诉讼成本支出也将导致相当部分案件入不敷出，加剧办案经费的紧张状况。特别是经济欠发达的地方政府对法院公用经费的保障，仍与法院上缴财政的诉讼费收入挂钩，或以财政返还的诉讼费收入偿还法院的基建债务。如果法院诉讼费收入减少，财政部门拨付给法院的公用经费也相应减少，势必严重影响到法院公用经费保障水平和债务的偿还。以苏北某基层法院为例，自
（二）案件数量剧增，案多人少的矛盾异常突出
诉讼费下调，诉讼费不及成本费案件可能出现“井喷”现象，法官的办案压力增大。如劳动争议案件过低的诉讼费用，不但与法院支付的诉讼成本不符，而且和其他民商事案件相比，存在着明显的不合理性。随着诉讼门槛的降低，当事人启动诉讼的风险大大降低，在当前大部分民众诉讼意识偏低的情况下，可以预见，起诉到基层法院的案件将大幅上升，本来很多可以由基层司法所、人民调解委员会等组织分流解决的社会矛盾将大量涌进法院，使法院不堪负重。有专家统计2：全国法院1979年受理的案件只有568000件，2006年全国法院受理的案件已经是810万件，数量上涨了14倍。我们统计法官的数量，2001年全国法院的法官人数是21万左右，而2006年只有18万左右。案子这么大幅度的上升，而我们法官的人数却大幅度下降了，五年减少了七分之一。到目前为止，特别是在中西部地区，法官断层、青黄不接的现象应该说愈演愈烈，“案多人少”的矛盾十分突出。
（三）“恶意诉讼”现象有可能抬头
诉讼成本降低，诉讼风险减少，容易使一些明知无理或胜诉把握不大的案件进入诉讼程序，以达到诉讼背后的真实目的。这类案件由于争议较大，对立情绪明显，难以做调解说服工作，法官不仅要投入更多的精力去调查，还要做大量的调解、息诉工作。尤其是可能驳回起诉的案件，由于驳回起诉对原告几乎没有费用负担，其会抱着无所谓的态度，因而这类案件一般都无法调解，这必定会给审判人员增加工作难度。裁定驳回起诉案件不交纳诉讼费的规定，一定程度上会造成当事人滥用诉权，不但浪费了法院有限的司法资源，而且不利于定纷止争功能的发挥。同时新《办法》的实施也给少数职业道德较差的律师或法律工作者无端挑起诉讼，追求不当诉讼利益提供了机会。
三、制度构建：设计符合我国国情的诉讼费用制度
（一）借鉴别国的先进理念，实行诉讼费用评定制度
1、诉讼费用评定的目的。评定的目的有三个方面：（1）确定胜诉方当事人应从败诉方得到补偿的诉讼费用金额；（2）在法律援助案件中，确定公共基金应向律师支付的费用；（3）在特定情形下，评定律师向当事人收取的费用。目前，我国虽然没有诉讼费用评定制度的规定，但在实践中法院对评定目的中的第（1）项和第（2）项仍然采用，对第（3）项却无权干涉，因为司法行政部门管理律师的收费，当事人对律师收费颇有异议。笔者认为目前司法行政部门对律师行业的收费管理存在很大的漏洞，因为律师每年都要向其交纳数目不非的管理费用，律师一般都是当地律协的会员，而律协与司法行政部门有着千丝万缕的联系，司法行政部门在制定收费标准时必定会倾向律师。相反人民法院直接接触案件，了解诉讼的成本，由法院确定律师收费数额比较合理。同时，法院在裁决诉讼费用金额时应当考虑以下因素：（1）诉讼费用是否合理产生；（2）委托事项的复杂性，或者所涉及问题的难度；（3）责任心大小；（4）花费时间；（5）办理业务或部分业务的地点和环境。
2、诉讼费用评定的机构和程序。在英国，诉讼费用评定的机构比较多，既包括各级法院，也包括上议院、区登记处等。具体来说，由各级法院的诉讼费用处负责所有案件的诉讼费用评定。诉讼费用评定的程序有简易评定和详细评定两种。我们可以借鉴上述规定，并结合我国目前的实际诉讼状况，可由各级法院的立案部门负责案件的诉讼费用评定，统一出具当事人向律师支付费用的司法决定或司法命令。
（二）确立以诉讼费用负担的一般规则为基础，不依一般规则为例外的补充原则
无论是英美法系国家，还是大陆法系国家，民事诉讼费用原则上都由败诉方负担。但是，由于各个国家诉讼费用构成内容的不同，败诉方所负担的内容也并非一致。就大陆法系国家而言，德国民事案件的败诉方不仅要支付法院费用，而且还要支付胜诉方因聘请律师所花费用。在日本，由于不采取律师代理强制主义，败诉方只需支付法院审判费用和除律师费用以外的当事人费用。而法国由于推行司法免费原则，败诉方原则上无须支付司法手续费，只要为胜诉方因进行诉讼而支付的各项费用以及证人、鉴定人、翻译人员等费用和报酬。在英美法系国家也是如此，在美国，由于采取按件低额征收案件受理费，败诉方主要支付败诉方除律师费用以外的其他诉讼费用，其中包括证人、鉴定人、翻译人员等的费用和报酬。而在英国，其败诉方不仅要承担自己的律师费，同时还要承担胜诉方包括律师费用在内的所有费用。
由于现代生活和法律的复杂性，当事人无法预见案件的结果，在某些案件中，如果完全按败诉方负担的一般规则，有可能导致败诉方破产。基于上述因素的考虑，无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，都对败诉方负担原则规定一定的例外情形。具体来说，德国、日本等大陆法系国家的例外情形主要有3：（1）即时认诺时的费用。起诉并非因被告的行为所引起，被告对于诉讼中的请求即时认诺时，诉讼费用由原告负担。（2）因迟误或过失而生的费用。当事人迟误期日或期间，或因自己的过失而使期日变更、延期辩论，为续行辩论而指定期日或延长期间时，负担因此而产生的费用。（3）无益的攻击或防御方法的费用。当事人主张无益的攻击或防御方法者，即使其在本案中胜诉，也可以命其负担因此而生的费用。（4）上诉费用。当事人提起无益的上诉者，其上诉费用由提起上诉的当事人负担。当事人在上诉中，因提出新的主张而胜诉，如此主张在前审中即能提出者，上诉费用由胜诉当事人负担其全部或一部。在英美法系国家，同样如此，如《英国民事诉讼规则》尽管也规定了“败诉方支付诉讼费用”且诉讼费用可以标准或补偿作为评定基础，但是，不管在哪种基础上评定诉讼费用，法院都不允许不合理诉讼费用的出现。法院在决定诉讼费用额时应考虑以下情形4：（1）所有当事人诉讼行为；（2）涉及金钱的数额或财产的价值；（3）讼争事件对当事人的重要性；（4）讼争诉讼技巧、努力程度、特殊知识和责任；（5）所耗费的时间；（6）任何一方当事人工作的地方或环境。此外，为鼓励当事人和解，并部分转移当事人之间诉讼费用负担的风险，允许被告援用“向法院付款的程序”，被告所交款项构成和解的要约，原告可以接受也可以拒绝；如果原告接受，诉讼就此终结，原告有权要求偿还他的费用，如果他向法院申请金额更高的判决而胜诉，他有权要求偿还判决金额的全部诉讼费用。但是，如果判决金额与被告给付法院的金额相等或低于该金额，则原告尽管胜诉，仍必须把向法院付款后被告支付的费用偿还被告。5
我国目前也实行不采取律师代理强制主义，各地法院对律师费和当事人费用的负担问题做法不一，应当借鉴国外好的经验，确立以诉讼费用负担的一般规则为基础，不依一般规则为例外的补充原则，否则被告会以不负担律师费和当事人费用，故意拖延时间，达到非法诉讼目的。
（三）改革和完善现行的诉讼费用管理制度
司法的本质精神是公正，公正是司法的灵魂，法院是公正的殿堂，法官是公正的化身，法院的基本职责就是公正司法。6根据现行的财政体制，司法机关的办案经费和司法机关工作人员的工资由各级地方财政负担，这种经费体制不仅造成司法机关内部经费多少不统一，不同地区的司法机关工作人员的工资标准高低不一，而且也是造成司法机关腐败和地方保护主义的主要根源。诉讼费用管理制度不仅关系到当事人诉权的保护和诉讼程序机制的有效运作，同时也关系到法院的司法廉洁和司法权威。为更好地落实新《办法》，确保法院审判工作顺利进行，必须很抓现有制度的落实，积极探索建立新的诉讼费管理制度。
1、加强基层法院经费保障标准的落实，全面建立“收支两条线”完全脱钩的经费保障新机制。
2、加大中央财政对法院经费的转移支付力度，从根本上缓解法院经费保障工作的困难。由于诉讼收费标准的降低，最高法院应尽快商同级财政部门研究具体的解决办法，申请财政部门加大中央财政对法院经费的转移支付力度，并对部分特别困难的法院给予专项补助。过去，学者们对中央财政的统一转移支付能力持有不同的意见，在经费保障问题上，曾有专家指出7，国家中央一级的财政难以负担地方各级司法机关的庞大开支。但近年来，随着我国中央财政总收入逐年上升，完全有能力负担法院经费。
3、完善诉讼费退费管理制度，单独为法院安排诉讼费退费备用金。依照新的《办法》，法院收取诉讼当事人诉讼费，在立案预收时不能形成真正意义上的实际收入，存在撤诉、调解、适用简易程序、案件驳回及移送等情况，需要对已预收的诉讼费进行退回、转交以及实行减、免等司法救助措施，实际收取的诉讼费必须在结案后从预收的诉讼费中减去应退费部分。过去，由于退费的数额比较少，没有专门的退费管理规定，有的财政部门没有将诉讼费退费备用金单独为法院进行安排，有的将诉讼费退费备用金列入法院部门预算中，致使不能真实地反映法院经费保障水平和及时为当事人进行退费。因此，完善诉讼费退费管理办法和落实退费备用金制度，是认真执行新《办法》和切实保护当事人合法利益的基本要求，可以减少法院与当事人之间在退费问题上产生的矛盾。
结束语：
一项制度的实施，有其利必有不足。国务院出台的《诉讼费用交纳办法》，大幅降低了当事人的诉讼成本，解决“打官司难”这一社会热点问题，同时也对基层法院带来了一定的不利因素，但这些负面的影响是暂时的现象，也是可以淡化的。随着制度的不断的改进和完善，《诉讼费用交纳办法》的功效将得到最大的发挥。
参考文献：
1、常怡主编：《比较民事诉讼法》，中国政法大学出版社2002年版，第492页。
2、来源：新华网，最高院新闻发言人倪寿明做客新华网，解读最高院年度工作报告，与网友进行在线交流人民法院“案多人少”的矛盾十分突出现象，部分有删减，
3、廖永安、王春《论我国民事诉讼费用负担的立法缺陷与完善》载于湘潭大学社会科学学报2003年第3期。
4、廖永安、王春《论我国民事诉讼费用负担的立法缺陷与完善》载于湘潭大学社会科学学报2003年第3期。
5、沈达明《比较民事诉讼法初论》（下册），中信出版社，1991年 第209页。
6、张卫平《司法改革:分析与展开》，法律出版社，2003 年，第560页。
7、胡云腾《司法改革——问题、目标和思路》中国法制出版社1999年9月，第7页。
8、表中资料来源于中国新闻网、新华网。
