基层法院是以审判、执行权保障民生的重要司法机关，能否履行好司法职能直接关系民生民情。地方人大是监督基层法院正确行使审判、执行权的国家权力机关，人大依法监督法院个案审理对确保法院发挥保障民生的职能作用具有重要意义。地方人大监督法院保障民生工作本身也是人大依法履职，推进民生工作的重要方式。

一、个案监督概述

（一）个案监督的含义解析

目前学界和司法实践部门对个案监督的含义始终存在很大分歧， 明确个案监督的内在含义尤为必要。

笔者认为, 个案监督是指人大及其常委会发现人民法院或人民检察院违反诉讼程序办理案件, 或者审判人员、检察人员徇私枉法、收受贿赂, 或者人民法院作出的生效裁判可能存在错误时, 通过质询、调查、提出议案、听取述职报告、建议启动审判监督程序等法定程序行使监督权的监督机制。可以从以下几个方面进行理解:

1、个案监督的对象一般被认为是审判、检察工作中的”重大违法案件”。这里的”重大”, 难以简单地作定性或定量叙述。就实体违法而言, 重大违法应当是指生效的判决、裁定或决定在确定法律责任的有与无、轻与重以及法律制裁方法等方面的重大违法; 就程序违法而言, 重大违法应当是指侵犯有关利害关系人的重大程序性权益。如严重超期限办案、超期限羁押、越权办案、非法取证等。【1】

2、个案监督是一种程序性监督。个案监督具有程序性的特点, 它没有任何实体处分的权力。一方面, 个案监督权只能引起一定的程序, 只是由人大以国家权力机关的权威根据宪法和法律赋予的权力启动监督程序, 并由此而启动司法机关内部的监督程序, 由司法机关自身对案件进行审查、纠正, 而不能代替人民检察院、人民法院去办理具体案件; 另一方面, 个案监督权一旦行使, 就必然引起一定的程序。

3、个案监督是一种事后监督。法律监督按时间顺序可划分为事前监督、事中监督和事后监督。个案监督应当属于事后监督。具体而言,对于实体违法的监督必须在结案之后, 而对于程序违法的监督则既可以在结案以前, 也可以在结案之后。

(二）人大进行个案监督的法律依据分析

1、宪法依据。根据我国宪法第三条规定:”国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生, 对它负责, 受它监督。”宪法第六十七条第( 六) 项规定, 全国人民代表大会常务委员会”监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”。宪法第一百零四条规定”:县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项;监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。”从上述规定看, 各级人大对同级人民法院和检察院的工作拥有法定的监督权力毋庸置疑, 人大进行个案监督与人大作为最高权力机关的性质是一致的。再看宪法第七十一条第一款的规定”:全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候, 可以组织关于特定问题的调查委员会, 并且根据调查委员会的报告, 做出相应的决议。”这里的”特定问题”, 应该当然地包括有”特定的司法个案问题”, 如此看来, 人大个案监督应该是完全符合宪法精神的。

2、其他法律依据。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条在列举县级以上地方各级人大常委会的职权时, 规定了地方各级人大常委会的职权之一是”监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作, 联系本级人民代表大会代表, 受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”同时也规定, 在地方各级人大或其常务委员会举行会议期间, 一定数量的代表可以联名向本级人民法院提出书面质询案;县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会可以组织关于特定问题的调查委员会, 调查委员会的组成须经该级人大全体会议或人大常委会的全体会议决定。质询权和特定问题组织调查权, 在实践中同样被许多地方人大引为进行个案监督的依据。再如《,全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》第十条规定”:对执法检查中发现的重大的典型违法案件, 委员长会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查, 调查结果应向委员长会议报告, 委员长会议可根据情况, 要求有关机关限期处理。有关机关应及时报告处理结果。必要时, 委员长会议可提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件, 常委会可以组织特定问题的调查委员会。常委会不直接处理具体案件, 具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理。”这一规定是人大对重大典型违法案件进行监督的直接法律依据, 依前所述,个案监督的对象主要是”重大违法案件”, 因此, 该规定可以认为是人大进行个案监督的直接依据。

由此看来,基于宪法的基本精神和对人大监督法律实施权的规定以及其他各种规范性法律文件的规定【2】,人大进行个案监督应该是有法可依的。

二、人大对民生案件进行个案监督的必要性

(一)自觉接受人大监督是我国宪法确定的一项重要制度

对法律的实施和”一府两院”工作进行监督，是我国宪法赋予人大及其常委会的重要职责，也是我国人民代表大会制度的一项重要内容。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关，都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。上述规定清楚地表明，在我国，人大及其常委会对人民法院行使法律监督和工作监督，本质上是人民行使当家作主、参与国家事务管理权利的表现。人民法院自觉接受人大及其常委会的监督是对人民负责、对法律负责的重要体现。这是人民法院及其审判人员的一项基本法律义务。

 (二)自觉接受人大监督是由我国的基本政治制度所决定的

按照我国宪法的规定，人民代表大会是我国根本的政治制度，它是我国的权力机关，行使立法权，具有最高的监督权，它在所有国家机构中处于中心地位。人民代表大会通过立法把审判权力授予给人民法院行使。因此，作为处于从属地位的人民法院必须对人大负责，自觉接受人大的监督。

(三)自觉接受人大监督是权力制约机制的集中体现

邓小平同志曾指出:”权力失去监督是决策失误和权力腐败的根源。”在依法治国的今天，作为掌握国家司法权的人民法院拥有关乎民生的审判权力，它必须受到其他国家权力的制约和监督，否则，司法权就会受到滥用，就会产生司法腐败和审判不公。因此，人民法院自觉接受人大及其常委会的监督是权力必须依法行使、权力必须受到监督这一法治精神的重要体现。

(四)人大监督人民法院审理、执行民生案件是切实保证公民权利真正实现的重要前提

多年来，各级人民法院通过审理各类具体诉讼案件，惩办违法犯罪分子，解决经济、民事、行政纠纷，充分保护了公民的人身权利、民主权利、财产权利和其他权利。但是，由于受各种因素的影响，人民群众对法院的审判工作还有很多不满意之处，如少数案件办案质量不高、裁判不公，二审发回、改判率上升;一些法院办案效率不高、超审限现象严重;有些法院搞利益驱动和地方保护主义，等等。要切实保护公民的合法权利，纠正目前在审判机关中存在的上述问题除靠健全法院内部监督机制外，更重要的是自觉接受外部对法院工作的监督。在外部监督中最

三、人大对民生案件进行个案监督的现状及实例

（一）部分省人大常委会进行个案监督的现状

海南省省高院党组和院领导高度重视人大及其常委会和人大代表对法院的监督。除每年向人民代表大会报告法院工作外，还及时向人大常委会汇报法院的各项重要工作，如处置积压房地产案件的审判、执行工作、法院改革、基层建设、队伍建设和错案责任追究等，通过定期汇报工作，争取人大的支持和帮助。对于省高院收到的每一件监督案件，院领导都是每周二必看、每件必批，重大案件亲自听取汇报，亲自督办。每年人大代表审议法院工作报告时，省高院都派出各审判庭庭长和各部门负责人20多人到各代表团，虚心听取人大代表在审议过程中提出的建议、批评和意见，同时做详细的记录。特别是从去年以来，同时派出速录员，到本地进行记录。会后立即将各代表团审议法院工作报告时提出的建议、批评和意见印发院领导和审判委员会委员，同时以文件形式下发，要求全省各级法院自觉接受人大的监督，认真处理人大代表提出的建议、批评和意见。【3】

湖北省高院将人大的个案监督视为推动执行工作发展的强大动力，在深入调查的基础上，把全省法院”执行难”的情况书面报告了省人大。省人大常委会作出了《关于加强人民法院执行工作的决定》。对此，全省各级人大、政府、法院以及社会各界和全省人民都十分重视。各级人大为贯彻、实施好《决定》，专门听取了同级人民法院关于执行工作的情况汇报，要求法院宣传、贯彻好《决定》。各级政府根据《决定》精神，对法院的执行工作给予最积极的支持，主动了解法院执行机构设置、人员编制和执行装备等情况。省高院专门下发了通知，部署和组织全省法院干警学习、宣传、贯彻《决定》，分析执行工作的形势，制定了贯彻《决定》的措施。各地行政机关和许多大中型企业，也组织学习《决定》，领会精神，明确各自的有关职责和义务。新闻宣传部门通过多种手段，及时地进行了广泛宣传。统计表明，《决定》颁布之前，省高院未建执行庭，全省15个中级法院建执行庭的只有10个。100个基层法院建执行庭的只有72个，执行干警共371人。《决定》颁布实施后，全省各级法院很快都建立了执行庭，执行干警迅速增配到600多人，执行装备也迅速获得改善，执行力度加大了，执行积案逐年大幅度下降。【4】

（二）人大进行个案监督的典型民生案件

1、欠款纠纷案件

重庆市垫江县周嘉镇兴达建材厂与河北省肥乡县财政局销售欠款纠纷案件中，兴达建材厂向全国人大代表和当地人大反映河北省肥乡县法院地方保护主义的问题。垫江县22名人大代表在人大会议期间提出议案，建议县人大委托重庆市的全国人大代表依法对这起跨省管辖的案件进行监督。该企业领导也找全国人大代表反映情况。八届全国人大期间，该企业向重庆市的全国人大代表彭复生、岳龙芳反映此案。在全国人大代表和最高法院的监督下，邯郸市中级法院对原告民事诉讼部分主动启动审判监督程序，2002年2月11日，下达民事裁定书，对1997年肥乡县法院已生效的判决进行提审。2003年3月13日，邯郸市复兴区法院根据指定管辖，受理原告周嘉镇人民政府的起诉，作出判决，认为原商贸公司与兴达建材公司签定的合同是有效合同，是双方真实意思表示，商贸公司未依约给付货款，应承担还款责任。

近些年来，全国人大代表直接参与监督的案件日增。据最高法院统计，每年人代会期间，全国人大代表带来的向代表大会或直接向最高法院要求监督的案件约500件。此外，人大代表平时也有不少直接写信给全国人大常委会或最高法院、最高检察院要求监督的案件。故此，最高法院专门成立了人大代表联络处。

2、九江市人大监督鱼塘污染侵权纠纷案件

暴雨导致硫精砂矿污染了养鱼承包者徐泽淼、陈干木的鱼塘，该案件经过一审、二审、检察院申诉再审后，被告向九江市人大常委会申诉，人大成立个案监督法律顾问组，在顾问组的建议下，九江中院对此案进行了复查。随后，人大常委会派人到法院了解了相关案情。该案是人大监督的一起重大涉民生案件，监督是基于群众的一再申诉而提起。从人大的监督方式上看，由人大常委会提出进行监督的建议并对案件进行了解，由主任会议同意发出监督意见书。然而，遗憾的是，人大在对本案进行个案监督时，出具的监督意见书的意见非常具体，表明了对案件对错的观点，对法院的判决进行了全面的分析和驳斥，涉及到认定事实，适用法律、案件程序等诸多方面，难免有监督范围过宽之嫌。但不管怎么说，人大在本案中的个案监督行为，促使本案最终得以公正裁决。

四、完善人大对民生案件的个案监督工作

1、解决监督的范围标准不统一的问题。个案监督的范围在实践中十分宽泛, 涵盖了审判工作中的程序违法行为和造成的错案。但是, 对错案的认定标准却并无具体的规定, 属于人大自己因时因事认定的内容。于是, 一些地方采用较为宽松的”可能发生错案”的标准, 导致人民法院审理的案件大量涌入人大及其常委会, 使得人大异化成一个具体负责审理案件的机构; 另一些地方采用”重大违法案件”作为启动个案监督的标准而将人民法院的一般违法行为排除在个案监督的范围之外。因此, 确立统一具体的个案监督受案范围是合理有效进行个案监督的前提。

笔者认为, 为了防止人大监督民生案件的范围过宽或过窄, 应将其范围标准限定为:⑴案件审理终结前有一定证据证明司法人员收受贿赂、徇私枉法, 或者严重违反司法正当程序, 有可能导致做出错误判决而得不到司法程序救济的, 人大可以介入进行监督, 但对案件的实体问题不作评判;⑵案件审理完毕，判决生效的, 当事人穷尽一切司救济后仍不能得到有效救济, 且有一定证据证明判决确有可能存在错误的, 人大应当对该民生案件进行个案监督。

2、我国现行的有关监督权的法律规定, 缺乏可操作性措施, 监督程序、监督形式等未规范化、法制化,一些人大代表素质不高、民主意识不足, 不知道如何运用监督权, 从而使监督权形同虚设。基于此, 要从根本上改变监督不力的现状, 除了创造一个良好的外部监督环境以外, 还要靠人大及其常委会从根本上加深对行使监督权重要性的认识, 提高素质, 加强人大自身建设, 尽快制定出监督条例, 明确规定人大对人民法院工作监督的范围、监督的内容、监督的方式、监督的程序、监督的法律后果以及对人民代表监督的保障等, 建立科学的监督机制, 认真有力地实施监督行为。

3、对民生案件进行个案监督的方法可以分段进行。意思是，当发现司法部门有错案要进行监督时,最好不要先下发个案监督通知书,只给法院一份人大主任会议抄告单就行。这是因为这些受到监督的案件大多是”人情案”、”关系案”,有了人大抄告单就可顶回这些”关系”和行政干预,既能把错案纠正。如果下了抄告单仍然不改,再下个案监督通知书也不迟。

4、提高人大专业人员素质,充实力量,设立专家委员会进行评议。为了搞好个案监督，应当选配具有扎实法律功底,法律实践经验丰富并年富力强的同志充实人大有关法律监督部门。为了弥补人员的不足,还可建立专家库,把在公、检、法部门工作多年的优秀同志及法学专家、优秀律师作为候选人,对需要研讨的案件召开专家评议会,根据不同情况分别处理，这样既维护了法律的公正,又密切了人大与司法机关的联系,有利于个案监督工作的进行。

参考文献：

1、程燕姬著：《关于人大个案监督的法律思考》，载《行政与法》杂志，2007年4月刊。

2、周钧著：《民生问题大如天》，载《监督纵横》，2007年第12期。

3、王海燕著：《人大监督：拒绝浮光掠影》，在《中国人大》，2008年5月25日。

4、聂爱平、顾小荔著：《完善人大个案监督 促进司法公正高效》，载《民主与法治》2003年12月刊。

5、曾浩荣著：《自觉接受人大监督 进一步提高法院的司法能力》，载《海南人大》，2005年第8期。

【1】王明礼，吴瑞峰著：《论人大个案监督的根据、范围和性质》，载《理论探索》2003年第2期。

【2】 如1998年12月24日最高人民法院《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》、1997年1月18日广东省人民代表大会常务委员会关于《广东省各级人民代表大会常务委员会实施个案监督工作规定》、1999年6月25日潍坊市人大常委会关于《潍坊市人民代表大会常务委员会对市级司法和行政执法机关实行个案监督的暂行办法》等。

【3】 曾浩荣著：《自觉接受人大监督 进一步提高法院的司法能力》，载《海南人大》，2005年第8期。

【4】 冯蕴强著：《自觉接受人大监督 做好执行工作》，载1995年第5期。