【摘要】  土地流转是深化农村土地制度改革的重要取向，它是土地承包制的一种衍生制度，是指在不改变土地承包权的前提下，农户将土地转让给他人的行为。本文以现有土地流转方式为分析对象，找出土地承包经营权流转中存在的流转机制不健全、流转秩序混乱、流转价格不规范等诸多问题。通过对现实中存在的问题进行深入剖析，进一步指出实践中土地承包经营流转规范的不完善及在立法方面政策的不足是造成上述问题的起因。最后，笔者结合土地流转中存在的问题和原因分析，提出了解决我国农村土地承包经营权流转问题的对策及建议，以期有利于当代中国农村土地经营权流转制度的进一步发展与完善。

【关键词】农地流转模式；农地流转制度；完善土地承包经营权

一、农村土地承包经营权流转模式

土地使用权流转制度的核心是三权分离、自主自愿、市场契约和政府监管。而三权分离是土地流转制度核心中的核心。所谓三权分离是指土地所有权、土地承包权和土地经营权的相互独立。只有在严格保证土地所有权和承包权关系稳定的前提下，才能真正地把土地资源转化为土地资本，才能盘活土地资源，促进土地要素的流动，从而取得土地经营的规模效应和集约效应。而衡量土地流转制度科学与否的标志是“三个有利于”，即是否有利于实现农户、政府和土地经营者的三赢；是否有利于提高农村生产力；是否有利于增加农民收入。于我国土地流转模式而言，根据《农村土地承包法》第三十二条的规定，可以采取转包、转让、互换、租赁、入股等。而现实操作中各地土地承包经营权流转形式各异，根据其具体表现形态和特点可归纳为自由流转、股份制、租赁及其他模式。

（一）自由流转模式

土地承包经营权流转是指在农村土地承包中的物权性质有效存在的前提条件下，在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类与农业用途的基础上，土地承包经营权人(即流出方)依法将该物权性质土地承包经营权或者从该物权性质土地承包经营权中分离出来的部分权能移转给他人(即流进方)的行为。包括农户向本集体经济组织内成员或集体经济组织以外人员的转包、转让、互换等。

1、转让。

转让是指承包方将自己的全部或者部分承包土地使用权及其相应的权利义务关系转移给第三方，由第三方同发包方确立并履行有关承包的权利义务关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。土地使用权转让最大的特点是，承包方将土地使用权彻底转移给第三方，由第三方直接与发包方发生权利义务关系，转让方不再经营该土地，也不与发包方继续发生土地关系。笔者在调查中发现，84.57%的本地农户表示转让的对象不排斥城里人，非农业人口也可以通过转让获得土地承包经营权进行农业生产。这就扩大了转让的受让范围，有利于实现农户、当地政府、土地经营者的三赢。

2、转包。

转包是指土地承包经营权人把自己承包项目的部分或全部以不超过剩余年限的期限发包给第三者的行为。即承包方与发包方的原承包关系不变，原承包人与新承包方共同承担风险。转包的特征是，接包方不一定是本集体经济组织成员；原承包合同的权利义务关系不变，承包方依然保留与发包方的权利义务关系；是有期限的暂时性的土地使用权流转；转包方一般是产业化经营的农户。转包有利于提高农村的生产力，让更有经验的农户最大化的发挥出土地的价值。

3、互换。

互换是指农村土地承包经营权人之间为了便于耕作相互交换农村土地承包经营权的行为。互换可以约定对不等值部分适当补偿。这种互换对改变地块零碎、实现土地规模经营具有重要意义。当前农村土地承包经营权互换的特点可归纳为：（1）互换事实客观存在；（2）互换一般是口头合同，价值可以对等，也可以不对等，双方合意达成即可；（3）互换一般在村集体经济组织内部进行；（4）互换通常目的是为了便于耕作；（5）互换的是土地上的占有权、使用权和收益权完全、永久脱离原来土地承包经营户；（6）互换私底下进行，未经登记和公示；（7）由互换土地承包经营权所引发的纠纷通常由村干或村里德高望众的长者或经济能人从中调解，主观随意性较大。通过互换的流转模式，有利于改变地块零碎，起到化零为整的效果，有利于提高农民收入，实现土地的规模化经营。

(二)股份制模式

主要是指农村土地承包经营权人以其农村土地使用权作价入股，与资金技术等其他生产要素结合组成土地股份合作制经营实体进行农业生产活动的一种经济行为。此种股份制已经在我国某些经济发达的地区得以实现，土地承包经营权作为一种用益物权最直接的经济价值的体现，也是公司法中股份制或合作制对农业领域的渗透。此种模式能更好的配置农村土地资源，有利于农业增长方式的改变。它在承认土地权属不变的情况下，将承包土地划分、入股，是土地承包经营权价值化的良好途径之一。

(三)租赁模式

1、租赁。

租赁是指农村土地承包经营权人(出租人)将农村承包地出租给法人、其他组织、自然人(承租人)使用，并收取一定租金的行为。出租是债权行为，不改变原农村土地承包关系，是债权法律关系的一种，它同样适用《合同法》关于租赁期限不得超过20年的规定，否则超过部分无效。对于出租人来讲，他不必放弃农村土地承包经营权，即可得到土地租金；对于承租人而言，他可以较低的代价，在租期内得到农村土地使用权。由于土地承包经营权的出租是一种特殊的租赁关系，为了防止多次转租对土地支配力的影响，法律禁止土地承包经营权的转租。

2、反租倒包。

反租倒包是指集体经济组织向农户租用土地，再包给个人或法人单位经营，以便统一管理，实现规模经营的一种形式。相比较农户单纯向他人出租土地的行为，返租倒包有他的优势所在，即集体经济组织可以将土地优化管理，由集体组织作为出租人，包给第三方承租，便于统一管理，形成规模化经营。

(四)其他模式

1、继承。

农村土地承包经营权继承是指作为自然人的农村土地承包经营权人死亡，在有效的农村土地承包经营权期限内，从事农业生产经营活动的继承人依法继承农村土地。继承具有很强的人身依附性，也是和人身权息息相关的一种流转模式。

2．代耕。

代耕是指一些主要精力用于从事养殖业或二、三产业的农户，委托邻里亲朋对其承包地进行生产、经营。其特点是，原承包户的土地经营权和收益分配权不变，代耕户代替其经营一部分或全部生产经营活动并获得相应报酬。

二、当前我国农村土地承包经营权流转存在的主要问题

1、流转机制不健全导致土地承包经营权流转混乱。

我国大多数地方没有专门用于土地承包经营权的流转、租赁市场，导致流转双方不能及时沟通，极大地阻碍了土地承包经营权的流转。各地均存在土地承包经营权流转现象，但是没有形成统一规范的土地承包经营权流转市场，有些地方虽然客观上存在土地承包经营权流转市场，但由于其自身具有的隐蔽性、无序性、地域性强、市场狭小等特点，不便于交易和管理，极大地阻碍了土地承包经营权的正常流转，影响了土地承包经营权流转的有序进行和规范化管理，导致土地承包经营权流转混乱，管理无序。

2、立法层面不完善导致认识模糊。

（1）农地流转的主客体过于狭窄。

《土地管理法》第十四、十五条分别规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”；“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准。”对主客体规范的狭窄违背了农地流转的自主自愿原则，它将农村土地承包经营权流转的相关主题较多的限制在本集体经济组织成员的范围内，对组织以外的组织或个人能否成为承包主体则要经过严格的程序审查。虽然此举有利于本集体经济组织对农地流转的管理，但却极大的阻碍了农地流转市场的繁荣。

（2）对“集体”定义含糊不清。

从法律规定来看，《中华人民共和国宪法》(2004年修正案)第十条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。从该规定看，农村土地所有权的主体是集体所有。这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。结合《土地管理法》第十条的规定，“集体”一共有三种：“村农民集体”、“乡(镇)农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”。可以说，这种集体主体的虚拟和多样性，导致农村土地所有权主体模糊不清，导致损害农民土地承包经营权的事件时有发生。

（3）土地承包经营权仍未取得统一登记制度的有效保护

实践中，多由农户提出书面申请，发包方对其进行形式、实质审查后由流转主体协商一致并经发包方同意后报行政部门备案，对于如何登记审查，我国法律并未做出具体明确的规定。而土地作为一种典型的不动产，不动产又以登记作为必要条件，因此建立、健全农村承包土地经营权流转的登记制度是有关法律亟待解决的一个问题。

3、农户之间的土地承包经营权流转盲目随意、操作无序。

土地承包经营权流转的价格很不规范，现实中缺乏对土地承包经营权流转合理价格的定位。农村中普遍存在着一些农户不愿种地也不想把承包地流转出去的现象，致使土地闲置、抛荒而无人问津，浪费了大量宝贵的耕地资源。在征用农村土地过程中，各级政府和各利益集团往往通过低价买进、高价卖出来获得土地的增值效益，农民得不到合理补偿的情况时有发生。

4、过分重视对国家、集体和承包者利益的保护，忽略对土地耕作者切身利益的关注。

一些地区在观念上仍然固守城乡分工，一味坚持承包者自耕便是体现了国家给予其最优越的福利的观念，忽视了农村中出现的“弃农务工”、“弃耕经商”潮流背后的观念变革和土地承包经营权流转渐成趋势的现实。

5、农民认识上出现偏差导致土地承包经营权流转困难。

目前，我国农村的土地承包经营权流转的对象局限于本集体经济组织内部的村民，大多数为自己的亲朋好友，这主要是基于土地的收益太低，这种形式的流转很大程度上是一种帮忙的性质，流转基本上是无偿的，流转双方在流转过程中没有任何收益。对于土地本身而言，它也没有完全被当作一种真正商品在市场上流通，其所蕴涵的潜在价值也没有被挖掘，这种所谓的土地承包经营权流转即使再多对农村经济的发展没有实质意义。

三、解决我国农村土地承包经营权流转问题的对策及建议

(一)充分运用科学发展观加强对土地承包经营权流转的宏观调控和微观管理

1、政府和合作经济组织要加强对土地承包经营权流转的宏观调控和微观管理。

政府宏观调控主要是抓好以下五个问题。一是做好一个地区的土地整体规划，特别要做好农田保护区、工业区、商贸住宅区的规划。二是坚决贯彻中央关于保护耕地的方针政策，严格控制农用地转非农用地。三是涉外的土地承包经营权流转，要掌握好政策。四是协调好各部门的关系，防止扯皮发生。五是加强对农村土地市场的管理。微观管理方面主要是抓好以下五个问题。一是强化土地承包经营权流转的合同管理，制订统一的土地承包经营权流转合同，明确双方的权、责、利，搞好合同的鉴证和仲裁。二是加强对土地使用权变更以及土地类别变更的登记与管理，建立、健全土地档案，对当地土地进行分等定级，核查面积，弄清“家底”。三是督促双方签订合同，搞好土地经营权利和义务的交接，制止土地分散流转，防止变更土地用途流转。四是做好土地承包经营权流转的中介服务，如价格评估服务，法律咨询服务，委托、代理经纪服务等等。五是政府鼓励和推动劳动力流转。政府鼓励和推动劳动力流转，同时也就促进土地承包经营权流转的发展。

2、统一市场，统一挂牌，统一管理，减少税费流失。

鉴于我国政治体制的现实，短期内，我国土地所有权的形式仍只有国有和集体所有两种，各级政府主管部门要积极探索土地承包经营权流转市场的内在规律和特点、我国国有土地和集体土地流转市场的互动关系、经济建设与社会建设的关联互动关系中存在的规律和需要注意问题。许多地方的农民一年中有60％的时间无事可做，造成劳动力资源的极大浪费。建立土地承包经营权流转市场就是要优化农村土地资源和劳动力资源的合理配置，发挥土地所有权主体的引导作用和市场机制的调节作用，使农村市场经济得到全面的发展。近期，土地承包经营权流转税收政策可实行第一次流转免税，以促进和推动土地承包经营权的积极流转。第二次以后的流转可适当征收一定的税费，以保障土地利用的相对稳定性。

3．加大新型农村社会保障的财政支持力度，维护农村、农民、农业的和谐、稳定发展。

大量农民向城市集中，土地对他们而言，很大程度上起社会保障功能。但土地的社会保障功能是有限的。鉴于社会保障“可上不可下”的刚性特点，社会保障只能做加法，切忌做减法。因为社会保障制度的重要意义不仅在物质方面，更重要的是在社会心理方面。目前社会保险的省级统筹和全国统筹已经有了明确的时间表，新型农村社会养老保险已经有了成功的试点样板，城乡最低生活保障制度正在发挥“保底”的作用，社会福利服务和慈善事业也正在各个相关领域内形成合力，优抚安置和救灾救济工作也有了很大的进展，政府财政用于社会保障的资金也正在逐年增长。最关键的还在寻找利益平衡点，以促进农村、农民、农业的和谐、稳定发展。

4．各级政府在土地承包经营权流转中要坚持依法行政。

只有严格依法行政，才能全面正确地在土地承包经营权流转过程中履行政府职能，保障政府活动的规范化，有效解决三农问题，舒缓矛盾和冲突，从而维护民生，保障稳定。通过依法行政和规范的公共管理，才能创造良好环境，推动农村土地承包经营权流转有序健康发展，促进农村经济发展。

5．地方政府要鼓励农村土地承包经营权流转先行先试、寻求突破。和

鼓励各地各类试验区先行先试，注重把握“梳理突出问题，设计解决方案，局部先行先试，形成制度成果”四个关键环节，边试点、边总结、边规范，积极推动政策制度的立、改、废。探索创新总体上应该在现有法律框架内进行：需要突破现行法律的。应该履行申报程序；改革试点应该做到“全面探索，局部试点，封闭运行，结果可控”。要切实加强监管，深入调查研究。跟踪评估改革试点的效果，对实践中出现的偏差要及时予以纠正，使各项改革试点始终符合科学发展的要求。

(二) 以人为本，保障农民土地权益最大化。

1、明晰产权

协调利益关系这是解决农户间纠纷的最有效措施。可从以下几方面着手：①村集体应认真做好土地承包证书的补发、换发工作，规范填写农村土地承包经营权证书，将农户基本农田的地块、数量反映在证书上，以明确田地的产权关系；②在明晰产权的基础上，农户之间可以通过协调来行使土地的经营权。如果土地的承包权仍划归以前的农户，则现在的经营者可以给予承包人一定的经济补偿，作为租赁其土地的费用，以缩小承包农户在家务农与外出务工的差额。若承包权划归给现在的经营者，则原来的承包者可以向村集体申请其他的土地耕种，以弥补其经济损失。

2、严格贯彻土地延包政策

农民获得长期而稳定的土地承包权是土地流转的基础，坚持土地延包30年不变的政策是农业土地流转的条件。只有在土地承包关系稳定的前提下，农地流转才能获得更大的空间。然而有些地方无视“土地承包期限延长30年不变”的政策，任意频繁地调整土地，这加剧了农民进行长期投资的风险，抑制了农民投资的积极性。因此，必须加大对该政策的落实情况，并对其进行动态监控，以保证该政策落实到位。

3、完善征地补偿安置制度，制定合理的农地补偿标准

我国现行的土地补偿标准是按《土地管理法》中的产值倍数法制定的，即被征用土地补偿费为该土地被征用前3年平均产值的6—10倍；安置补偿费为该土地被征用前平均产值的4～6倍。这种计算方法缺乏说服力，其原因在于：①以产值作为征地补偿标准不尽合理。以产值作为征地补偿标准未考虑到土地除产品价值以外的价值，如生态价值和社会价值；②土地安置补偿标准不科学。在我国农村社会保障制度尚未建立的前提下，农地对农民来说不仅仅是生产资料，它还充当着社会保障功能的角色，根据年产值的4—6倍计算的一次性补偿不能解决农民日后的养老问题。这既违背了市场经济的公平原则，严重损害了农民的权益，也助长了土地投机行为，同时也成为一些部门和个人变相牟利的途径。因此必须提高补偿标准，尽快建立合理可行的补偿制度。在补偿机制完善的问题上，也可以借鉴库区水库移民的补偿办法。

4、建立农村失地农民的养老保险和最低生活保障制度

必须改变一次性补偿的做法，根据“土地换社保”的思想，建立由国家、集体和个人共同承担的社会保障体系，而三者的出资比重应视被征土地的数量而定。而保障资金可以从土地安置费、集体土地有偿使用收入以及政府土地招标、拍卖、租赁等收益中按一定比例提取。

5、加强对失地农民的就业培训

增强其再就业能力失地农民的再就业工作，是社会再就业工程的重要组成部分。实施失地农民再就业工程，关系到农民的发展和农村以及整个社会的稳定。

（1）加强对失地农民的技能培训。

根据市场需求和农民自身的素质特征有针对性地开展就业培训。以市场用人需求为导向，可根据失地农民的年龄、性别、技术专长等特征进行就业技能培训。

（2）进行适当的就业安置。

当地政府机关、其所属企业以及当地事业部门等单位的后勤部门，对员工的技术要求不高，可以根据需要与当地失地农民工通过签订劳动合同达成用人关系，吸纳一定数量的农民工就业。

（3）鼓励失地农民自主创业。

可以通过技术指导、税收优惠、政策扶持等手段大力扶持失地农民创业。

 (三)尽快完善土地承包经营权流转的相关立法

1、确权和认定农村土地产权是立法机关和各级政府的首要任务。

当前，我国农村土地产权正在逐步厘清。长期以来，农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权。因此，促使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权一直是政策调整致力的方向。这种充分意义上的土地承包权，权利界定是清晰的，占有它可以取得相应利润，转让它要求等价的补偿，承包农户可以将拥有的承包权当作独立的交换价值进行流转。因此，只要存在产权明晰的农户土地承包权，农村承包地流转机制形成就势在必行。对于新型中国农村集体土地物权结构．物权法规定，农村土地承包经营权应为物权，物权中的他物权，他物权中的用益物权，且是一种新型用益物权。这些立法动态无疑表明农村土地承包经营权流转日益受到重视。各级政府要将农村土地产权的确权和认定落到实处，切实赋予农民在农村土地承包经营权流转中享有自主选择权、自主决定权和特定条件下的反悔权。

2、地方各级人大、政府因地制宜制定农村土地承包经营权流转相关法律法规。

《农村土地承包法》的出台为全国范围内的农村土地承包经营权流转提供了有效的法律支持和制度保障，是目前指导农村土地流转的唯一的全国性法律。但该法对土地流转的规定大多停留在原则上，各地对于土地流转中产生的矛盾与纠纷，处理起来仍然缺乏明确的法律依据。比如，土地流转各主体的权利、义务怎么明确，其利益补偿关系如何协调，流转价格的根据如何确定，在实践中都存在着较大的随意性。再如，土地流转合同的鉴证主体不明，土地流转运作不规范。各地都在《农村土地承包法》的原则指导下摸着石头过河，对农村土地流转进行地方立法探讨势在必行。

3、立法规范农村土地承包经营权流转市场

土地承包经营权流转充分尊重农民的自愿选择。农村土地承包经营权转让，可有偿，也可无偿，发包方不得干预。自愿原则至少包含五层意思：一是农民自愿选择是否进行土地承包经营权流转；二是农民自愿选择进行土地承包经营权流转的方式；三是法律设置的土地承包经营权流转的方式应能决定农民是否能自愿选择与土地承包经营权的关系，即是否能自愿脱离农村、农业、土地和土地承包经营权；四是自愿选择土地承包经营权流转的对象；五是自愿选择土地承包经营权流转的价格及自愿约定纳税义务方等等，设定农村土地承包经营权市场进入和农村土地承包经营权市场退出的条件，规范村级集体的中介行为。

4、规范农村土地承包经营权流转合同。

规定使用标准文本．统一设计、统一版面、统一标准，规范、科学统一管理，切实维护农民合法权益。应当办理农村土地承包经营权的变更登记，并报发包方备案。

5、规范农村土地承包经营权流转的登记程序，做到知家识底。

当前农业管理部门或农业经营管理部门对农村土地承包经营权流转没有统计或统计不全，不知道农村土地承包经营权是否流转，不知道农村土地承包经营权流转了多少面积，不知道农村土地流到谁手里，流转的土地用途是什么?普遍存在统计数据不全的问题，数据较难采集。各级政府、土地管理部门要严格依法规范农村土地承包经营权流转的登记程序，做到知家识底。农村土地承包经营权流转非经登记，不得对抗第三人。

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