涉诉信访工作是反映法院工作整体状况的“晴雨表”，是法院“为大局服务，为人民司法”的重要窗口，关涉司法公信力的提升及和谐社会的构建。目前，涉诉行政纠纷不断增多，矛盾愈加复杂，化解难度陡增，处理不慎便可诱发当事人信访，影响司法机关的形象，损害司法公信力。故分析、总结行政案件信访中存在的问题，以增强法院公信力、实现社会和谐稳定为目标，不断强化解决行政案件信访工作举措，显得尤为重要。

一、行政案件信访的基本特征分析

一是，信访量快速上升。五年以来，徐州市基层法院行政案件信访数量成倍增长。这些案件多发于公安行政处罚、土地管理、劳动与社会保障、房屋征收与补偿等关系人民群众切身利益的热点领域，且多为群体诉讼。二是，群体访趋势凸显。群体访数量近几年呈上升趋势。其多发于劳动和社会保障、房屋征收与补偿纠纷。该类案件往往政策性较强、案情复杂多变、社会影响范围广、历史遗留问题多、彻底化解难度大，单纯依靠法律不能从根本上解决矛盾，极易造成当事人结群信访上访。三是，越级访现象增多。部分信访人把主张权利的希望寄托于上一级政府，忽视法律规定的正常救济途径，越级信访时有发生。四是，重复访几率较高。行政案件当事人中有部分无业群体因为生活困难等原因不能适应社会发展而容易产生偏激思想，其一旦涉诉便不达目的不罢休，重信重访几率较高。五是，信访人对抗明显。当事人因矛盾得不到合目的解决，情绪激动，有的采取过激言行、闹事方式、暴力手段，对抗性明显增强。七是，无理访影响恶劣。法院判决完全合法，但是当事人因为某种原因难以接受判决结果而提出无理要求借机闹访，采取闹事方式以期引起注意，有的直接以爆炸、自焚、自杀等极端手段威胁法院兑现无理要求，造成恶劣影响，损害政府和法院的公信力。

二、行政案件信访存在的原因解析

行政案件信访的存在与数量增长，原因是多维度的，既有行政纠纷发生的特有原因，也有一般涉诉信访发生的普遍原因。

（一）行政行为违法不当是行政案件信访的根本原因

行政机关行为违法不当，主要表现在：在没有查清基本事实或证据不足的情况下为行政行为；在行政管理中态度先后不一，文书朝令夕改，导致误解争议；不能准确把握立法旨意，对事实定性不准，引用法律错误；职权法定意识淡薄，违法违规操作，超越管辖权；恪尽职责意识淡薄，管理不到位，工作不细致，不依法履行法定职责甚至不作为；在行政执法中未能建立长效监管机制，纵容部分人员违法乱为，到了严重程度便引发矛盾纠纷的连锁反应而积重难返、无法处理；违法法定程序，剥夺或变相剥夺行政相对人的程序权利。如此种种违法不当行为，造成相对人利益受损，诱发其对政府的不满、抵触和坚持维权的欲望。在审判实践中，为了发展大局、经济增长和社会稳定的需要，在依法考量不同判决效果可能引发的各种社会影响之轻重的基础上，即使行政行为存在违法不当之处，法院有时亦难以判决行政机关败诉，造成原告当事人误解。在一部分案件中，即使法院判决确认了行政行为违法，但由于情事变更不可逆转，行政行为无法撤销，影响损失难以消除，纠纷未能彻底化解，当事人为了“争口气”更执着地追求自身利益，坚持信访上访。

（二）司法审判工作不严谨是行政案件信访的直接原因

一是，上级法院不必要的改判，使一些当事人从上诉、信访中获得了好处，认为上级法院的法官拥有更大的自由裁量权，继续信访必然有利可图。二是，个别案件存在程序瑕疵，有的案件虽然裁判无误，但文书质量不高，叙事疏漏、说理不清、论证不严、校对不准。上述问题或瑕疵，大部分难以在审判监督程序中得到纠正，或者难以在实体裁判中得以改变，故很难使当事人服判息诉，进而引发其信访上访。三是，个别审判人员缺乏大局意识，就案论案，不能将案件的法律效果与社会效果很好地统一，不能耐心细致地做好当事人的思想工作，留下信访后遗症。四是，信访、申诉案件处理不及时，引发当事人不满。个别信访案件确实存在问题，但由于接访人员敷衍塞责、审查不细，造成信访未及时妥善解决，致使案件陷入无法处理、当事人又不服判息诉的境地。五是，救济机会不均，申诉和申请再审难仍然存在。由于制度设置不尽合理，导致能够启动申诉复查的主体多元化，形成由多头访、越级访、重复访而引发的重复复查，浪费司法资源，影响司法效率。有些申诉由于管辖界限不清，形成法院之间互相推诿的局面，申诉人对正常申诉的途径失去信心，转而走上信访道路。

（三）当事人、代理人素质不高是行政案件信访的内在原因

一是，部分当事人诉讼观念落后，缺乏必要的法律知识。在审理期间因收集证据、举证等存在问题，致使已生效的裁判结果于己不利。当其无法理解法律事实与客观事实的关系时，就会顽固坚持自述的客观事实，提出不切实际的过分要求。二是，个别律师自身素质不高，职业道德欠缺。在案件代理中，不能客观、积极收集证据，败诉后不认真分析原因，而是受经济利益或其他原因驱动，抓住判决书中存在的疏漏，指责法院审判不公，导致当事人因误解而缠诉。更有甚者，直接指使当事人去人大、政法委等党政部门聚众闹事。三是，个别信访人员，争强好胜，思想偏执，条件苛刻，对裁判结果稍有不满，就拿着文书四处信访，宣扬政府官官相护，法院裁判不公，法官循私枉法，拒绝解释规劝，组织集体越级信访从而制造声势，向法院施压，以达到某种目的。四是，个别当事人通过信访解决了部分问题，尝到了甜头，便私欲膨胀，以信访为谋生手段，或继续反复信访以图获取更多不当利益，或为其他信访人提供有偿服务，指引信访路线，组织、指挥聚众上访，威胁社会的稳定。

（四）信访渠道和机制不健全是行政案件信访的体制原因  

一是，信访职能虚化软化使得信访渠道缺乏解决实际问题的作用。目前，法院接访很大程度上类似于群众接待室，仅起着民意通道作用。由于法院信访报告缺乏对相关行政部门的约束力，大部分信访事项被无形压解，许多信访批转到相关部门后就石沉大海，信访问题未得到真正解决。二是，部分行政机关缺乏相互配合协作的意识。对群众来访能推就推，能转则转，甚至将一些应由本机关解决或经本部门积极配合便可化解的问题推至法院，而这些问题仅依靠法院的裁判并不能完满地解决（如房屋征收与补偿案件、劳动行政争议案件），使得本可以及时解决的信访得不到妥善处理。三是，过分重视个案化解，忽视长效机制的建立。不少信访问题通常都作为个案化解，未能从整体效应上进行深入权衡，很难发挥政策纠偏的信号作用。对于行政信访化解，应建立长效机制，着力规范秩序，不能简单靠“堵”以表面降低信访案件数量，亦不能为追求个案的解决制造新的不平等，挑战司法权威。四是，信访工作考核机制不科学使得法院行政审判难以能动开展。信访量作为法院信访工作考核的主要指标，较为单一，不甚科学，可造成对信访的误读，产生拦访、截访、“花钱买平安”、不立案、拖延处理等以极端方式降低信访量的短视做法，不仅能衍生新的信访问题，亦损害司法权威，降低法院公信力。

（五）信访法律体系不完善是行政案件信访的背景原因

我国信访工作制度的法律体系尚不完备。一是，信访机构设置、信访职能定位、信访事项落实与回查、信访具体程序等缺乏法律的系统规范。根据职权法定原则，行政机关行使的行政权必须由法律作出规定，而目前信访工作仅有《国务院信访条例》作为依据，后者操作性不强，且效力位阶层次偏低。二是，信访秩序尚待法律规范。对于如何畅通信访渠道、致力民生、保证民意表达，如何打击破坏信访秩序、扰乱社会秩序的恶意信访人等，立法上均是空白，致使现在不少恶意信访者狠钻法律空子，要挟政府和法院获取不正当的信访利益，败坏社会风气，损害司法权威，严重阻碍司法公信力的提升。

三、解决行政案件信访问题的对策建议初探

行政案件信访拓宽了民意表达渠道，充分反映了利益诉求，对提高司法公信力、促进行政法治、实现依法治国、构建和谐社会具有重要意义。因此，要正确面对行政案件信访存在的问题，努力探索建立一套系统的解决路径。

（一）重视行政信访，强化工作部署

从讲政治的高度把行政案件信访作为一项中心任务，纳入工作整体部署。实行信访“院长负责制”，形成“主要领导亲自抓、分管领导重点抓、业务领导具体抓，全院干警积极参与”的信访工作体制。成立行政案件信访工作领导小组，制定《信访接待规程》、《信访接待工作纪律》等专门制度，由行政审判庭副庭长专职信访工作，挑选审判经验和社会阅历丰富的法官担任专职信访接待员，以集中时间和力量，切实做到组织领导到位，工作措施有力，解决问题彻底。同时，对于行政案件信访反映的问题，组织干警全面梳理、摸清底数、逐案登记、建立台帐，并及时、深入分析行政案件信访矛盾突出的原因，针对性地制定工作方案和化解措施，为建立健全行政信访长效工作机制不断拓展思路、提供决策依据。

（二）规范行政行为，避免行政争议

敦促、监督行政机关依法行政、规范程序，从源头上杜绝行政纠纷，是解决行政案件信访问题的核心所在。建议行政机关：一是，加强对各部门尤其是一线执法人员的监督、教育和培训，切实转变执法观念，牢固树立依法行使权力、依法履行职责的意识，把坚持依法行政、严格依法办事作为考核行政机关以及公务员的“硬指标”、“硬实绩”、“硬约束”。二是，做实行政机关负责人出庭应诉工作。通过出庭应诉，减少相对人“告官不见官”的思想顾虑，亦可客观了解本部门行政执法状况和行政相对人的真实意愿，有效增强本部门依法行政意识，自觉规范执法行为，改善行政审判司法环境。建立健全行政机关负责人出庭责任制，以“制度带动人，责任鞭策人”的思路推动行政机关负责人出庭应诉，实现行政矛盾的彻底化解。三是，完善司法建议落实反馈制度。行政机关将司法建议的落实情况及时函告人民法院，以针对性地提高行政机关的依法行政意识和行政管理能力，规范行为，堵塞漏洞，预防、减少特定纠纷的产生。四是，高度重视行政法制机构在化解行政争议、促进依法行政工作中应有的作用。充分发挥行政机关的政治优势和组织优势，通过思想工作、协调和解、行政复议，力争将大部分行政争议化解在基层，化解在源头，避免矛盾的扩大和信访的发生。五是，依法履行行政职责，杜绝违法和不作为。行政机关不履行或者不依法履行职责，一直是行政案件信访的重要原因之一，其中有的因此导致国家赔偿，值得行政机关高度重视。政府须进一步健全和落实违法、失职责任追究制度，对故意不履行或拖延履行法定职责，在违法行政行为中存在重大过失，拒不履行法院生效裁判的相关责任人员进行责任追究，以敦促执法人员依法执法、公正执法、有序执法，杜绝违法或不作为，避免引发行政矛盾或诉讼信访。

（三）创新信访理念，完善信访机制

行政案件信访的化解，要短期效果与长效机制兼顾，以法律为依据，以长效机制为措施，以人为本为宗旨，综合施治解决。一是，打破片面追求息访的目的论，提倡通过依法合理解决问题而息访。追求个案息访本身无可厚非，但是个别案件为达到息访目的，不惜打破法律、政策界限，超越依法合理解决问题的限度。这种措施纵然能收到一定效果，但同时蛰伏着更大的隐患，其可引发不良示范效应，致使法律的权威和司法公信力缩水。二是，改变以信访量为主要指标的考核办法。过度关注信访量，特别是将其与法院工作实绩挂钩，势必造成过大的压力，衍生拦访、截访等不正常现象，埋下新的、更严重的信访隐患。三是，建立行政信访案件多元调处机制，妥善化解信访矛盾。1.领导接待制。使院领导紧密联系群众，减少工作环节，全面了解情况，优化处理效果。2.点名约访制。行政案件信访具有较强的专业性，根据案情针对性选取资深法官主动约访，以使纠纷准确、高效地化解。3．巡回下访制。邀请上级法官或有权部门巡回下访，可主动接受监督，防止因接待空档而发生越级信访。4．反馈回访制。对于信访终结案件定期回访，防止矛盾反弹。对于正在处理的信访案件及时反馈，告知进展情况，避免矛盾激化。5.信访代理制。由于律师熟悉法律，可以配合法院对信访人进行法律释明，帮助其寻找合法解决方案，减轻其诉累，缓解其对抗情绪，故可探索律师代理信访。6.综合调处制。对于复杂重大的行政信访案件，法院可联合党委、公检机关、人民调解工作室、基层组织和单位，邀请人大代表、政协委员、法律专家等进行综合调处，公开听证答询，突破信访难题，实现合力稳控。7.无理访应对制。对于专职上访户的无理缠访、闹访及时应对，依法处理。对妨害诉讼的，依法给予民事制裁；对违反治安管理的，交由公安机关依法处罚；过激行为构成犯罪的，依法追究其刑事责任，以弘扬社会正气，维护法院的公信力。

（四）加强行政协调，实现案结事了

积极开展行政协调工作，努力为信访当事人和行政机关搭建联络沟通平台，促进案结事了，杜绝信访上访。一是，坚持“协调优先，调判结合”原则，将协调化解行政争议的工作重点放在诉前。承办法官应树立大局意识、政治意识和服务意识，积极运用陈燕萍工作法，用群众认同的态度倾听诉求，用群众接受的语言诠释法理，力争在诉前化解矛盾。二是，在处理群体性行政诉讼和其他重大敏感行政诉讼案件时，按照陈燕萍工作法“合力化解”之思路，全面推动“大协调”工作体系。充分调动政府机关、基层组织、企业、社区各方协调力度，将综合调处形成合力，使之贯穿于解决重大行政争议的全过程，避免“官了民不了，案结事未结”，以有效实现行政争议的彻底化解。

（五）着力责任倒查，落实责任追究

以行政信访案件为突破口，分析信访原因，进行责任倒查，若发现信访是由于审判人员在处理案件过程中粗心大意、程序瑕疵、敷衍了事、拖延处理甚至失职、渎职致使当事人利益受损而造成的，对于这些案件依法作出认定，并对违反相关规定的责任人依法严肃处理。通过责任倒查追究，不仅可增强审判人员的法治意识、大局意识、责任意识、宗旨意识，提升案件审理质量，实现审判工作严谨有序；亦可发现目前行政审判在处理行政纠纷过程中的不足，通过健全机制，弥补不足，促使整个司法审判体系运作更加公正、高效、权威，消弭当事人对法院工作的误解与抵触，提升司法公信力。

（六）积极能动司法，完善社会保障

“有权利必有救济”。目前，相当一部分行政案件信访是因当事人权利不能得到及时救济、同时又缺乏社会保障、生活窘迫无助而引发的。积极能动司法，联合政府劳动保障部门、社区、企业建立司法救助基金制度，是法院关注民生、参与社会管理创新的重要举措。在启动司法救助基金的过程中，须注意司法救助与案件实体处理相分离，只要符合司法救助条件即可予以救助。同时，救助资金要经过严格的程序审核，既要公正公平，又要提高效率，确保及时有效，不能因此造成新的社会不公，亦不能使恶意上访者非法获利。力争在保障信访人合法权益的同时，维护法律的严肃和权威，保障司法的公平与正义，最大限度地实现社会的和谐稳定。

（七）建立信息系统，提高工作效率

近年来，部分信访人频繁赴省进京上访，上下级行政机关、法院之间缺乏对信访信息完整、及时地共享，对受理情况信息不对称，致使同一信访事项多次重复处理，甚至作出相互矛盾的处理决定，浪费了管理资源，增加了息访难度，加剧了赴京上访量。对此，政府及法院应当充分利用现有信息网络资源，建立本辖区的信访信息系统，并与上、下级机关部门的信访信息系统实现互联互通。同时，通过设计运用统一的信访工作软件，将信访人基本情况、诉求申请、证据材料、答复情况、信访人反馈意见等资料均输入系统，形成网络信访案件内部卷宗，保证信访信息真实、完整、及时地传送与共享，实现信访问题处理的一致化、有序化，提高行政案件信访化解的质量和效率。

（八）开展法制宣教，提高法律素质

深入开展法制宣教，提高群众法律素质，使之更有效地监督行政机关依法行政，更主动地理解、支持法院行政审判和信访化解工作，对促进依法治国方略的实施具有重要意义。一是，充分发挥报刊、电视、网络等新闻媒体的作用，增强对行政法律法规、政策的宣教力度，提高公众对行政法律和政策的认知程度。二是，积极宣传和解、协调成功的行政诉讼和信访案例，实现“协调一案，带动一片”的效果。三是，与信访人展开面对面交流，教育其运用合法适当的方式维护自身权益，热情、耐心、细致地做好其思想疏导工作。四是，根据掌握的信息，全力做好重点信访人的宣教引导工作，尽量将其疑虑消除在萌芽状态，避免矛盾激化升级。五是，组织青年干警走进社区、企业、学校，宣传政策法律，解答疑问，听取意见，反馈结果，增加公众的行政法律知识储备，减少其对法律、政策和审判工作的误解，降低行政争议和信访的发生几率。

（九）加快立法进度，促进信访法制

加快对信访工作的立法步伐，将信访人主体资格、行为规范、案件处理原则、处理程序、违法制裁等重要内容统一整合、详细规范，实现行政案件信访化解的法制化、规范化。以违法制裁为例，对于非正常信访的处理，《国务院信访条例》虽然对相关禁止性行为作了规定，但由于该条例效力位阶所限，未能对制裁措施进行详细明确，致使打击非正常信访行为的依据不足、力度不够。依照《立法法》的规定，涉及限制人身自由的强制措施和处罚、涉及犯罪的刑罚处罚，应当由全国人大通过法律规定。只有该类法律及时出台，并与现行的《治安处罚法》、《刑法》配套衔接，才能全面规范信访工作秩序，保证行政案件信访化解依法、有序、健康地运行，使确有冤屈的群众有处伸冤，无理缠访闹访者受到惩处，以凸显法律的严肃与权威，确保司法的公平和公正，最大化地提高司法公信力。