论文摘要：

人民调解又称诉讼外调解，是指在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使他们互相谅解、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的活动，是一种具有典型中国特色的矛盾纠纷化解制度。运用人民调解化解纠纷不仅有利于矛盾的迅速解决，更有利于节省司法成本，然而由于现行人民调解协议效力的局限，导致人民调解制度的发展和实践应用存在阻碍。《人民调解法》首次确立了人民调解协议的司法确认制度，一定程度上强化了人民调解的公信力及权威，扭转了人民调解“软锤子”的地位。同时，由于我国的人民调解制度司法确认制度处于摸索阶段，制度设置仍有待完善，笔者拟以法条内容为基础，对比域外非诉ADR制度，分析我国人民调解协议司法确认制度的启动条件及法律后果，并就其立法完善及在实践应用作一些探讨。

2011年1月1日起生效的《人民调解法》第三十三条规定“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”这表示我国首次以法条形式确立了人民调解协议的司法确认制度，一定程度上强化了人民调解的公信力及权威，为人民调解制度成为多元化矛盾纠纷化解机制中重要一环确立了理论基础。同时由于我国的人民调解制度司法确认制度处于摸索阶段，制度设置仍有待完善，笔者拟就人民调解协议司法确认制度的立法完善及在实践应用作一些探讨。

人民调解又称诉讼外调解，是指在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使他们互相谅解、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。人民调解是一种具有典型中国特色的矛盾纠纷化解制度，运用人民调解化解纠纷不仅有利于矛盾的迅速解决，更有利于节省司法成本。

理论基石：人民调解制度的纵向溯源

调解制度在我国有着悠久的历史，几乎历代的法律史料中均有记载。其中《唐律》规定“乡里讼事先由里正坊正调解之”[1]，更以成文法的形式确立了古代的民间调解制度，并将其列为普通民事纠纷的诉讼前置程序。在儒家文化主导社会思想的古代中国，“和为贵”、“厌讼”的传统法律文化导致民间调解制度在纠纷解决中一直扮演着相当重要的角色。经过若干年的演化及发展，古代民间调解形成了“乡治调解”、“宗族调解”和“邻里亲朋调解”多种形式并存的调解模式。[2]这些民间调解方式均有利于中华民族的凝聚，成为中华法系的优良传统之一。

新中国成立后，由古代人民调解制度发展演化而来的人民调解制度作为构建多元化矛盾纠纷化解制度的重要一环得到了蓬勃的发展。1954年，政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》在全国范围内统一了人民调解组织的性质、名称、设置并规范了人民调解的任务、原则和活动方式，使人民调解进一步有法可依。经修订的《宪法》更将人民调解制度正式引入宪法，其中第111条第2款规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”该条款从根本上确立了人民调解制度的理论基石。

实践探索：我国人民调解制度的优势及弊端

现代人民调解制度自确立以来，在化解民间纠纷，实现群众自治和基层民主方面发挥了重要作用，成为化解人民内部矛盾的“第一道防线”。人民调解制度作为一项成本低廉、程序简便的矛盾纠纷化解制度与诉讼相比还存在诸多优势：

（一）人民调解制度是民主自治的体现。民事纠纷是关系社会成员内部之间权利义务关系的纠纷，意思自治是纠纷的处理民事纠纷的原则，司法也应尊重当事人的自主性，法院作为国家司法机构，不应当也不可能包揽解决社会上所有的纠纷。对社会成员间的一般民事冲突，应当尽可能地由社会内部机制加以化解。从这个意义上讲，人民调解这一自治性纠纷解决机制较司法权的干预更有利于化解社会内部矛盾。

（二）人民调解制度是人们对公平正义的集中体现。基层人民调解委员会都是基层人民群众直接行使选举权利的结果，代表最广大人民群众的呼声和意愿，是生活在群众之间最具广泛性、实践性的代表。人民调解委员对于纠纷性质的认定，往往代表最朴素的善恶观，是这一群体内最广泛的意见，其调解结果也更具有扎实的、广泛的群众基础。

（三）人民调解制度是纠纷解决方式多元化的发展趋势。非诉讼纠纷解决方式在世界各地纷纷兴起，现今中国社会关系主体日趋多元化，利益和冲突也日趋多元化，因而要求纠纷解决方式的多元化。而调解的价值就在于它不仅是多元化纠纷解决方式的一种，更是最经济、最捷便的方式，人民调解通过对大量民间纠纷的调停，将矛盾就地化解在萌芽状态，维护了正常的生产、生活秩序，并为大量的节省司法资源。

然而人民调解作为化解人民内部轻微矛盾的特殊制度，缺乏专业性指导和严密的流程，经过多年的司法实践，现行人民调解的发展也暴露了种种弊端：

（一）现行制度中人民调解缺乏权威性及执行力。我国《民事诉讼法》第十六条规定“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”，该条款确立了人民调解“自愿”这一重要原则，自愿原则贯穿整个人民调解过程的始终，其中包括自愿提交调解、自愿达成调解协议、自愿履行调解协议。人民调解协议不同与诉讼调解达成的调解书，其仅仅具有契约性质，而不具有司法文书的权威性及执行力。因此，部分纠纷当事人仅仅将人民调解视为拖延履行义务的手段，而非旨在解决纠纷。人民调解协议形成后，当事人可以受其约束，主动履行；也可以不受其约束，拒绝履行，法律规定的救济途径也只是“向人民法院提起诉讼”。人民调解协议的频频失效制约了人民调解工作的开展，也在无形中造成了司法资源的极大浪费。

（二）现行制度中人民调解缺乏专业性的指导和监督。依据原人民调解委员会组织通则[3]的规定，人民调解委员往往在基层人民政府主持下，由居民代表推选或人民代表大会推选，这些人员兼职过多，无法专门从事人民调解工作，加之多数人民调解委员缺乏专业知识，往往无法熟练掌握法律法规、严格依照法律规范进行调解。人民调解中多采用朴素的善恶观念及日常习惯来分析纠纷，这也就造成人民调解协议与诉讼调解协议相比缺乏适法性。我国民事诉讼法第十六条 “人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正。”虽然规定了人民调解的司法监督体制，然而该条款并未明确司法监督的具体部门、形式以及流程，导致实践中司法机关对人民调解的指导无法可依，可以说是当时立法的一项缺失。

如何在继续发挥人民调解优势的前提下，解决人民调解制度存在的弊端，一直是理论界研究的难题。<

制度完善：人民调解协议司法确认制度的建立

2002年11月，《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》创新的提出了人民调解协议司法审查[4]这一概念以缓解人民调解制度弊端引发的问题。《规定》在明确人民调解协议为民事合同性质的基础上，赋予了守约方请求违约方履行人民调解协议内容的诉权，一定程度上强化了人民调解协议的权威，然而《规定》所确立的人民调解协议审查与真正意义的调解协议司法确认仍有差距。所谓人民调解协议的司法确认是指在人民调解组织的主持下，当事人达成了调解协议，并向法院申请司法确认，经人民审查，认为协议合法有效的出具法律文书确认其效力，并赋予于其强制执行的效力。[5]

2011年1月1日生效的《人民调解法》首次通过立法确立了我国的人民调解协议司法确认制度。《人民调解法》第三十三条具体规定“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”通过对法条的解读，我们发现《人民调解法》确立的人民调解协议司法确认制度，延续了人民调解协议系民事契约这一原则，在此基础上了协议双方可以进一步对人民调解协议进行司法确认,使之具有强制执行力。人民调解协议司法确认制度的立法, 不仅是中国特色社会主义司法制度的重大创新，更填补了世界司法制度的空白,是我国在多元化矛盾纠纷化解机制探索过程中的又一巨大的成就。

《人民调解法》所建立的司法确认制度主要包含下列内容:

（一）赋予了人民调解协议法律约束力。《人民调解法》第三十一条规定“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行”，明确了人民调解协议具有“法律约束力”，当事人“应当”按照约定履行，与以往民诉法中“不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”的规定相比取消了定约人的反悔权，强化了人民调解协议的公信及权威,很大程度上避免了当事人恶意利用人民调解逃避义务,浪费司法资源。

（二）确立了经司法确认的人民调解协议具有强制执行力。《人民调解法》第三十三条第三款来规定对人民调解协议经司法确认后的效力“当事人可以向人法院申请司法确认、经确认的人民调解协议一方不履行时另一方有申请强制执行的权利。”这条规定是对人民调解性质的创新诠释，是司法权对人民调解协议的创新保障。一旦经司法机关依法确认的人民调解协议，其性质即由私权范畴的民事契约上升到公权范畴的司法文书，从而具有强制执行力。人民调解协议司法确认制度，真正使人民调解正式成为一种具有约束效力的矛盾化解制度。

（三）细化了人民法院对人民调解的指导职能。在《人民调解法》实施前，人民法院与人民调解之间的关系是非常复杂与微妙的。民诉法第十六条确立了人民法院对人民调解的指导原则，《人民调解工作若干规定》第三十九条也规定：各级司法行政机关在指导工作中，应当加强与人民法院的协调和配合。然而在以往司法实践中，人民法院对人民调解的指导往往因为无具体的程序及流程而无法取得好的效果，而通过人民调解协议司法确认的建立，人民法院可以通过对人民调解协议的司法确认，将对人民调解的指导职能落到实处。

当然，建立人民调解协议司法确认制度的积极并不止于上述三个方面。从司法能动性的角度上看，这也是司法机关以审判外的方式参与社会治理、对社会机制进行管理和促进，承担社会责任的能动主义。[6]

他山之石：对比域外ADR制度看人民调解协议司法确认的完善

我国的人民调解协议司法确认制度是根据我国人民调解的现状及特有国情所设立的一项创新型制度，作为一项新兴的司法制度，如何博采众长，便成了发展和完善的必经之路。

ADR（Alternative Dispute Resolution）是起源于美国的争议解决的新方式，意为“解决争议的替代方式”，或者翻译为“非诉讼纠纷解决程序”，是指当事人借助第三方中介达成的自行协商和解的制度，ADR没有复杂的程序，且不伤当事人之间的合作关系，符合市场经济下的矛盾纠纷化解要求，被很多西方国家采用。现在国外流行的ADR方式主要有以下几种：调解、调停、微型听审、聘请一名专家（或称专家裁定）、在法院协助下的ADR。笔者以与我国人民调解相类似的专家裁定ADR模式来对比两者的不同。作为替代性纠纷解决机制，我国《人民调解法》确立的人民调解制度具有专家ADR的要素，但与域外ADR比较，有以下不同：

（一）从司法确认的启动机制来看，我国的人民协议司法确认制度贯彻了人民调解“自愿”这一根本原则，采用被动确认制。体会《人民调解法》的立法意图及条文规定，人民调解协议的司法确认只有在协议双方当事人认为有必要向人民法院申请时，法院才被动启动司法确认程序，而未规定法院的主动审查制度。域外专家ADR制则多邀请法官作为中立者，对整个调停过程进行专业的指导，并对达成的调解协议予以确认，直接赋予其强制执行力。英国ADR机制中，当事人双方达成的调解协议，一方拒不履行时，另一方当事人即可向法院申请强制执行。挪威法律规定调解协议与判决具有同等法律效力，可强制执行等。与国外相比，我国人民调解协议司法确认制度在确认人民调解协议民事契约性质的基础上，充分尊重了协议双方的自主性，贯彻了人民内部矛盾人民化解的原则。然而，司法机构主动参与人民调解也有利于人民调解的公正、公信，有利于强化人民调解协议的合法及权威。笔者认为在今后司法实践中，基层法院应主动发挥能动司法功能，提前介入人民调解，通过设置专门的人民调解指导机构、任命专职的指导法官，定期对人民调解员进行培训，引导协议双方司法确认等手段，履行《人民调解法》赋予基层法院的指导职责。

（二）从司法确认的启动条件来看，我国采用的是限时共同申请制。《人民调解法》规定“双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。”该法条确立了人民调解协议司法确认的两大条件，一是协议双方共同申请，二是应当自协议生效起三十日内申请。然而，在以往司法实践中，人民调解协议最迫切需要司法确认是协议一方拒绝履行协议所约定义务的情况。而此时，违约方显然已不愿认可人民调解协议，期限往往也早已超过法定的申请期限。对比英国ADR机制中，当事人双方达成的调解协议，一方拒不履行时，另一方当事人即可向法院申请强制执行，我国《人民调解法》所确立的调解协议确认制度也并未能完全解决人民调解制度存在的弊端即人民调解“软锤子”的地位。笔者认为在日后对《人民调解法》的完善过程中，应将现行的限时共同申请逐步演化为单方无限期申请，进一步放宽人民调解司法确认条件，因为人民调解协议作为协议双方协商一致的结果，依法“具有法律效力”，双方“应当履行”，即使一方提出司法确认的请求，法院仍应对其确认，只有如此才能从根本上扭转人民调解“软锤子”的形象，确认人民调解的公信及权威。

结语：

《人民调解法》中人民调解协议司法确认制度的立法, 是我国特色社会主义司法制度的重大创新，人民调解协议的司法确认有利于克服人民调解协议的效力局限，保障人民调解制度的应有功能，化解社会矛盾、节约司法资源、提高司法效率，最终从制度上建立健全我国诉调衔接的多元化矛盾纠纷解决机制。我国人民调解协议司法确认制度，坚持在自愿合法的基础上解决纠纷，体现了对私权的尊重，尤其是对意思自治的尊重，符合中国传统思想和法律文化，有利于人际关系的和谐与社会的和谐。作为司法机构，人民法院应有效利用人民调解协议司法确认这一制度,发挥司法能动性，积极以审判外的方式参与社会治理、承担社会责任，履行对《人民调解法》赋予的指导职责

参考文献：

[1] 《中华人民共和国人民调解法解读》，全国人大常委会法工委民法室编，中国法制出版社2010年，第9页

[2]&nbsp; 江伟：《人民调解学概论》，法律出版社1994年版，第13页

[3] 该规定为暂行规定，现已废止

[4] 笔者认为该规定中人民调解协议的司法审查的设立，仅是对涉人民调解案件的审理提出规范性的指导意见，为完善人民调解与诉讼调解的对接确立的基础，与真正意义的人民调解协议司法确认存在很大差异。

[5] 窦颖蓉：《人民调解协议诉前司法确认机制之探究—以定西法院为例》，《法律适用》，2008第1期。

[6] 范愉：《诉前调解与法院的社会责任——从司法社会化到司法能动主义》，《法律适用》2007年第6期。