我国现行民诉法没有规定诉前调解，按照现行法律规定，我国调解制度主要包括法院调解、人民调解和行政调解三个部分。法院调解又称司法调解、诉讼调解，是指法院在审理各类案件时，由法院主持，当事人平等协商，达成协议，从而解决纠纷所进行的活动。行政调解是指具有调解纠纷职能的国家行政机关根据国家政策、法律，以自愿为原则，在分清责任，明辨是非的基础上，通过说服教育，促使双方当事人互谅互让，从而达成协议解决纠纷的活动。人民调解，是指在人民调解委员会的主持下，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，消除纷争的一种群众性活动。他是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。由三种调解的概念，可以看出，法院调解是人民法院的职权行为，他是人民法院的一种审理活动，其形成的调解文书具有强制力；行政调解是国家行政机关的职权行为，形成的调解协议不具有强制执行的法律效力，其性质是合同。而实践中，诉前调解的重要特征则在于调解程序的发生在提起诉讼之前。 诉前调解是指立案前的调解，就是在当事人提起诉讼后，人民法院立案受理前，立案法官在征得起诉人同意的情况下，暂缓立案，将纠纷交由法院诉讼服务中心进行调解，并依托政府部门以及仲裁机构、农村基层组织、人民调解委员会等组织进行调解；如果调解不成，再由立案庭立案受理的制度。诉前调解程序独立于诉讼程序，同时又与诉讼程序紧密相连，在性质上它属于替代诉讼的纠纷解决程序。作为纠纷解决机制，诉前调解对于高效地解决社会转型期的矛盾纠纷具有重要意义。

　　一、构建诉前调解机制的意义

　　由于诉前调解是在当事人起诉后人民法院立案受理前进行的，没有经过法庭的举证、质证、辩论等程序，当事人之间的对抗心理较小。诉前调解是通过群众自治的方式解决矛盾纠纷的，具有自治性。诉前调解的对象是已经诉至人民法院的纠纷，是在人民法院的直接监督和指正下进行的，具有司法性。诉前调解的启动是经当事人双方同意的，具有自愿性。诉前调解的机制简便灵活，具有便利性。 诉前调解是人民法院缓解案多人少矛盾的有效途径，它实现了纠纷的有效分流，减少了诉讼案件数量，形成了合理的诉讼格局。诉前调解就是调解不成，也能缓解当事人之间的对立情绪，为诉讼调解打下良好的基础。推进诉前调解工作，是坚持中国特色社会主义司法制度的必然要求，是实践科学发展观有效解决纠纷的重要手段，是弘扬中华法律文化继承优良司法传统的重要体现，是实现司法民主促进和谐司法的有效途径。因此，建立一个完善的诉前调解程序，正确、及时地解决民事纠纷，具有十分重要的意义。

　　首先，诉前调解纳入法院流程管理，最大限度的保护当事人的合法权益，促进调解工作的顺利进行。法院立案法官在接到当事人的诉状或口头起诉后，先仔细审查案件、判断案件的性质、复杂程度，是否有诉前调解的可能，在此基础上，对那些法律关系基本清楚、事实争议不大、法律责任比较明确的民商事案件询问当事人是否愿意进行诉前调解，如果当事人愿意，则暂缓立案，转入诉讼服务中心启动诉前调解程序。由诉讼服务中心法官直接通知对方当事人到法院诉讼服务中心进行调解，达成调解协议的且有当事人要求法院出具调解书的，则办理立案手续，制作并向双方当事人送达调解书后即告结案。如诉前调解过程中双方分歧较大，案件复杂，不能达成一致意见的，则及时立案、移送审判庭按照正常诉讼程序进行审理。其次，在调解过程中注重保护当事人合法权利。诉前调解同样坚持自愿和合法的原则，只有在双方当事人一致同意的条件下才进行调解。诉讼服务中心法官或人民调解员在进行诉前调解前明确告知当事人的相关权利及义务；询问当事人是否申请回避。诉前调解一般采用不开庭进行的方式，并限定调解的期限，以防止久调不结等等。

　　其次，让当事人解决纠纷更便捷、成本更低。负责诉前调解的法官根据当事人意愿对案件直接进行调解，使一些简单的纠纷得到了迅速处理。据调查，诉前调解的办理期限远远低于同期诉讼案件的平均审理天数。从而既节约了当事人的时间和精力，也节省了当事人的纠纷解决成本(包括诉讼费和律师费等)。对诉前调解案件不预收诉讼费用，对需要法院出具调解书的，减半收取诉讼费用，当事人近乎是免费解决纠纷；优化了法院的纠纷化解功能。诉前调解分流与减少了进入法院诉讼程序的案件数量，以较少的司法资源有效快捷地解决了大量的纠纷，减轻了法院的工作负担，缓解了法官的压力，保证了法官可以腾出时间和精力办理疑难复杂案件，促进和加强了诉讼调解。对于那些难作裁判的纠纷，进行诉前调解效果更为明显，减少了当事人缠诉缠访的发生，促进了司法和社会和谐

　　二、诉前调解机制的原则

　　诉前调解必须坚持公正与效率兼顾的原则，具体说来，应包括以下原则：

　　（一）原、被告双方自愿性原则。自愿性原则是诉前调解最根本的原则，是诉前调解实施的合法性基础。诉前调解要真正实现公正与效率，就要保证程序的正义性。当事人选择诉前调解程序，是看中其快捷、不伤和气等优点，同时对自己的权利能否真正得到保护也相当关注。当事人对诉前调解程序的选择，诉讼权利的行使，实体权利的处分，都应当尊重当事人意思自治的原则。一是体现在当事人选择诉前调解程序自愿，人民法院不能强迫一方当事人或双方当事人接受调解。二是在调解过程中权利处分自愿，调解协议必须是双方当事人真实意思表示，决不能通过诱导、施压等手段使当事人勉强同意达成协议。

　　（二）调解人员开放性原则。首先是调解参与人员的开放性。诉前调解是双方当事人在诉前由法院审判人员引导下进行，可以邀请人民陪审员、律师及社区居委会、村民委员会负责人等参与调解。其次调解内容的开放性。调解的基本内容以争议标的为主。但实际调解过程中，往往不可能拘泥于当事人的请求和案件中所涉及事实，只要双方当事人自愿，可以将双方当事人与所争议案件相关联的纠纷、争议背后的深层次矛盾从整体上、根本上予以解决。

　　（三）调解程序合法性原则。即调解只要不违反法律规定就行。一是调解程序合法，在调解过程中要做到程序公正，保护当事人的诉讼权利，不得进行违法调解。二是调解协议内容合法。双方当事人调解协议达成的内容不得违反法律、法规强制性规定。

　　（四）调解过程快捷原则。诉前调解较诉讼调解更应当快捷、简易，一旦调解破裂，不应拖延而应迅速转入诉讼程序，这种程序的转换应确定时限并由法院自动完成，当事人无需另行申请。

　　（五）保密性原则。诉前调解并不要求事实清楚，是非分明。因此，双方当事人在调解过程中，对一些敏感性、保密性的内容可以避而不谈，在调解过程及协议书中也可不予明确。比起审判公开的特点，调解的保密性满足了一些当事人不愿意将那些纯属私人事务、私人信息公之于众的需求，避免了因审判公开将私事外扬而可能陷入的窘境和带来的伤害。

　　三、诉前调解程序的启动、进行和终结

　　首先，诉前调解的程序只能由当事人启动，且是双方同意。但这并不是说要双方当事人主动申请调解，这种几率在实践中很小，更为合理的做法是立案法官在接受当事人提交的诉状材料时，询问当事人是否选择诉前调解，并告知当事人两种结案方式的法律后果和优劣，鼓励当事人调解，在征得当事人同意后，启动诉前调解程序。

　　其次，确定调解日期，尽快送达。对于立案时一方同意诉前调解的案件，调解法官应当场或尽快与当事人协商确定调解时间和地点，在三日内将诉状送达对方当事人。对于同意调解的当事人告知调解时间和地点。

　　再次，进行调解。在确定的调解日期，根据纠纷情况由调解法官独自进行调解。诉前调解的性质决定其必须迅速调结，为防止久调不决，必须设定必要的期限。依据相关法律规定和参照省高院诉前调解软件中的调解期限，一般诉前调解案件的期限为20天。

　　最后，诉前调解程序的终结。根据调解结果的不同，分为调解成立和调解不成两种终结程序。当事人在调解期限内达成调解协议的，记明笔录，由调解法官制作调解书并送达双方当事人。调解不成立的，当事人要求起诉的，将案件移送立案庭立案进入诉讼程序。

　　四、当前诉前调解存在的问题

　　一是缺乏明确的法律地位和制度约束。目前我国对诉前调解还没有相关法律予以明文规定，导致在具体运作方式上各地不统一，法制化、规范化程度不高，也限制了诉前调解工作的进一步发展。由于我国现行法律对诉前调解制度没有明确规定，导致诉前调解案件的适用范围、原则、时限、程序等难以固定和把握，因此导致不少当事人把诉前调解制度等同于地方的民调制度，把法院的调解中心等同于地方的民调组织，以要求诉前调解代替正常的诉讼。

　　二是当事人不愿意接受诉前调解。案件的当事人往往认为，双方私下已经多次进行调解，没有成功才诉至法院，再进行调解显得多余。因此，诉前调解程序增加了当事人的诉累及往返交通费等诉讼成本。再有就是当事人认为，调解本身就要做出很大让步，如果对方不积极履行调解协议，还要向法院申请执行，从而使自己的利益遭到更大的损失。

　　三是人民调解员参与程度不高。毋庸置疑，人民调解员需要群众口碑好、热心公益事业、比较熟悉政策法律的人士担任的。一方面，目前大调解网络建立不久，筛选一部分比较，能够抽出时间参与诉前调解活动，同时又具备以上条件的人士实属不易；另一方面,参加诉前调解活动待遇偏低,很多德高望重的社会人士认为因参与调解活动耽误了本职工作,不划算。以上种种原因,影响了调解工作的顺利进行。

　　四是为大标的案件的诉讼费收取留下了管理空白。容易造成诉讼费的流失，甚至会出现调解中心的工作人员碍于人情、金钱等私利因素，通过诉前调解将本应收取的诉讼费故意人为流失的隐患，容易诱发司法腐败。

　　尽管诉前调解存在上述问题，但诉前调解在促进社会和谐，维护社会稳定方面仍然起着积极的作用。因此，应对诉前调解进行规范。

　　（一）加快立法进程，确立诉前调解的法律地位。要在有关的程序法中明确诉前调解案件的适用范围、原则、时限、程序等，明确诉前调解的独立性，使之成为独立的诉讼程序。各地方法院要统一认识，从和谐司法的高度认识诉前调解的作用并在实践中总结经验规范流程管理，不断完善诉前调解程序。

　　（二）明确诉前调解的范围。我国诉前调解虽然具有灵活和简易等优点，但却没有法律规定且在程序上也呈现出非法律性、非正式性，所以为了当事人的利益应该严格控制其适用范围。根据司法实践，参考各地法院的做法，笔者认为诉前调解只适用于以下一些调、撤率较高的案件：（1）家庭纠纷类，如：婚姻、抚养、赡养、收养、监护婚、继承等。（2）相邻关系类，如：宅基地和不动产纠纷等。（3）小标的额案件，如：小额的债务纠纷、小额的合同纠纷等。（4）人身损害赔偿类，如交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷。（5）民间借贷纠纷类，如诉讼标的额较小，当事人之间权利义务关系较为明确的民间借贷案件。（6）其他事实清楚、法律关系简单、权利义务明确、争议不大的纠纷 。

　　（三）严格诉前调解的程序。规范诉前调解的流程管理，最大限度的保护当事人的合法权益，促进调解工作的顺利进行。首先，诉前调解的管辖。为了能够使诉前调解程序与诉讼程序衔接，诉前调解的法院应当是对调解事项能够行使审判权的管辖法院。我国民事诉讼法中存在级别管辖，因此，诉前调解也应当由对该诉讼有管辖权的相应级别的法院管辖。其次，诉前调解的开始。当事人双方同意由法院调解解决的话，一方当事人应当提交案件的诉状和有关的证据材料。法院应当向对方当事人送达诉状。同时，法院也应通过电话、口头传达等方式确定诉前调解的日期和地点。再次，诉前调解的进行。诉前调解原则上在法院进行，法院应当设置调解室供调解用;调解原则上实行独任制，即由一名调解法官进行调解，必要时法官可以同法院外人员一起进行调解，在共同进行调解时，由法官主持调解。在调解时，为弄清双方的争议所在，法官可以听取当事人对案件的陈述，必要时，法官可以调查证据。调解协议是当事人双方的意思表示，法官或其他调解人员进行调解时，不得强迫当事人达成调解协议。最后，诉前调解的结束。诉前调解程序因调解成立而结束，或因调解不成立而结束。调解成立后，调解协议与生效判决具有同样的效力。如调解过程中双方分歧较大，案件复杂，不能达成一致意见则案件及时立案、移送审判庭按照正常诉讼程序进行审理。

　　（四）注重保护当事人合法权利。诉前调解坚持自愿和合法的原则，只有在双方当事人一致同意的条件下才进行调解。法官在调解进行前明确告知当事人诉讼权利及义务；询问当事人是否申请回避。调解采用不开庭且不公开进行的方式，保护当事人的隐私。强调调解的协商一致原则；主持调解的法官不担任该案诉讼程序中的主审法官。限定调解的期限防止久调不审等等。

　　（五）进一步强化“调解优先”意识，增强调解的自觉性。充分认识诉前调解的重要作用，增强调解的自觉性，力争做到案结事了。深刻认识到调解对真正解决纠纷，化解人民内部矛盾，促进社会和谐稳定有重要的意义。

　　（六）提高法官业务素质和自身修养，树立公正形象。诉前调解虽然是一种利益平衡，不是对案件的认定及处理，但要使这种利益冲突达到平衡，首先要求法官要提高业务水平，具备丰富法律专业知识，不断拓宽知识面，积累新经验，提高解决实际问题的能力。其次，要求法官提高自身修养，从国家与人民群众的最根本利益出发，树立公正执法形象，让当事人相信法院，创造良好的调解环境。充分发挥诉前调解在解决社会矛盾，维护社会稳定中的作用。

　　参考文献：

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　　赵金山 金广良：《诉前调解面临的问题及对策》，2009年6月11日

　　《江苏省高级人民法院关于诉前调解工作的若干意见》，2011年4月9日

　　王刚：《浅谈法院诉前调解》，法治论坛，2011年4月16日

　　傅郁林：《“诉前调解”与法院角色》，《调解制度理论探讨及制度实践》，2011年5月19日