合议制度是现代法治国家普遍适用的一项基本审判制度，向人们昭示着民主走进司法。从1906年的《大理院审判编制法》[1]到今天的人民法院组织法和三大诉讼法均把合议制和独任制作为审判组织的基本形式。当前合议庭在实际运作中的”合而不议”、”形合实独”等问题，在基层法院尤为突出。从1999年最高人民法院的《人民法院五年改革纲要》到2009年的《人民法院第三个五年改革纲要》都提出要加强合议庭的职责。为了解决合议庭运行过程中存在的问题，推进该项制度改革，我们首先应当正本清源，进一步厘清合议制在基层法院的意义和价值。

一、应然效果：合议制度的价值取向

（一）体现司法民主，防止司法专断

根据我国国情，司法民主的内涵可以从三个方面加以理解：第一，司法权力来源的人民性，这是由我国的国家性质决定的；第二，司法体制运行机制的民主性，这又包括内部和外部两个方面。外部表现为立法机关、检察机关、社会舆论对法院的监督机制，内部表现为审判委员会、合议庭以及审判监督机制的完善；第三，公民对司法程序的民主参与，主要表现为陪审、参审制度。[2]对基层法院来说，有人民陪审员参加的合议庭是基层司法民主的常见形式，其在提升司法公信力、提高司法社会认同度、满足群众司法需求、吸收民意等方面有着不可替代的优势。

 （二）实现集思广益，提高裁判质量

 ”主张合议者，以合议可收集思广益之效，详审周密，而错误之事少。”[3]由于多人参与审判，每一成员均可根据自己的经验剖析和挖掘案件，同一案件被多角度加以审视，这能够避免独任审判时可能出现的认识上的片面。与独任制相比，合议制更可能产生从长远来说公正而明智的判决。虽然，不能保证合议制不会产生错案，但是审判由多数人决定比由一个人决定更可能避免错误。基层法官来源广泛，法律专业水平参差不齐，合议制在很大程度上能够克服基层法官法律素养上的短板。

（三）加强司法监督，预防司法腐败

虽然外在的规范和约束机制对独任法官有着监督和制约，但是独任制内部并不存在有效的监督，即使法官不乏智慧，也可能因不能抗拒权力的压制或利益的诱惑而导致司法腐败。相对而言，合议制更能保障判决的公正性，防止腐败。因为合议庭中人人享有平等权利，即使有腐败，也不意味着不公正的方案就一定能够通过，而若想合议庭整体腐败，支付的成本又会远远高于同样案件支付给独任法官的成本，因此，合议庭成员间的彼此相互制约和其腐败成本的高昂性对司法腐败形成抑制。[4]

二、实然困境：基层法院合议庭形式化危机的表现

（一）案件适用标准随意化

1、程序选择的随意性，主要指案件在立案之初，除了法律法规明确规定几种类型外，所有案件均选择简易程序审理。根据《中华人民共和国民事诉讼法》，”事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”为适用简易程序的基本条件。虽然最高人民法院对该三个条件做了基本的解释，[5]但是依然缺乏可操作性。基层法院对程序的选择依然存在较大的随意性，相似的案件在不同的法院，甚至在同一法院不同的庭室，可能存在适用不同程序的情况。

2、程序转换的随意性，是指简易程序案件在审理过程中依据什么程序和标准转换成普通程序存在很大的随意性。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》（以下简称《意见》）中规定：”适用简易程序审理的案件，在审理过程中，发现案情复杂，需要转为普通程序审理的，可以转为普通程序。”但是何为”案情复杂”无细致规定。实际上，承办法官多根据实际情况考虑是否转换成普通程序。这些实际情况主要包括以下因素：（1）案件存在上诉上访的可能性。（2）查明事实或适用法律上存在困难。（3）案件影响较大。（4）简易程序审限即将到期。其中第一种和第四种情况在基层法院最为多见。由此可见，基层法院的有些简易程序案件会因审限不足而被转换为普通程序。

（二）人员选择随意化

1、审判长的选任。《中华人民共和国人民法院组织法》第九条规定：”合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。院长或者庭长参加审判案件的时候，自己担任审判长。”在基层法院，审判长的选任主要有两种情况：（1）由审判经验丰富的法官担任；（2）由院长、副院长、庭长、副庭长担任。其中第一种情况在基层法院最为常见。实际上，有些基层法院面临的案件压力较大，每个法官都有很多在手案件，很多时候法官不得不多方找人凑成合议庭，这样组成的合议庭的审判长的选任也具有很大的随意性，一般是由年纪较长的法官担任审判长。第二种情况基本上是司法权行政化运作的最好注脚，审判长作用的发挥与院长、庭长的司法行政管理权混为一体，是否能够真正体现出合议的功能值得怀疑。

值得一提的是，2000年7月最高人民法院颁布了《人民法院审判长选任办法（试行）》（以下简称《办法》）对审判长的选任原则、选任条件、选任程序进行了规定。实际上，基层法院由于是以简易程序为主，没有固定的合议庭，少数适用普通程序的合议庭在时间上具有临时性、在空间范围上以审判法庭为主、在成员关系上是先确定承办法官后确定审判长，而且审判长的选任是一种资格而不是一种职务，而《办法》却将审判长当做一种职务进行操作，没有充分考虑到基层法院审判特点。[6]综上，《办法》在很多基层法院并没有得到有效地贯彻执行。笔者认为，虽然应当对审判长的选任资格、选任程序进行明确，但对基层法院而言不应当像《办法》里规定的那样首先确定审判长的名额，而是应当将审判长的选任资格、程序与案件紧密结合起来。

2、审判员的选任。《人民法院组织法》规定：”人民法院审理第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员与人民陪审员组成合议庭进行。”司法实践中，基层法院合议庭组成人员中的审判员基本上就是案件的承办法官或者是临时找来凑数的具有审判资格的法官。一般而言，合议庭组成人员由庭长指定，但是由于基层法院庭长事务性工作繁杂，很多情况下是由承办法官联系好组成人员后再让庭长签字确认，实际上合议庭组成人员的选择权在承办法官。因此，对于那些临时找来凑数的审判员，其对案件信息的了解不够全面，也无法对案件进行客观、全面的评议，合议庭也因此流于形式。

3、人民陪审员的选任。这是基层法院一直面临的难题。一方面，有陪审率指标的考核，基层法院合议庭一般都会邀请陪审员参与；另一方面受到人员素质、保障制度缺乏等因素的影响，基层人民法院的陪审员难以发挥其有效作用，一定程度上导致了基层法院合议庭制度的形式化。在任何国家，民众参与司法裁判的成本要高于职业法官进行裁判的成本，由于我国给人民陪审员的费用较低，人民陪审员参与审判的积极性不高，同时由于人民陪审员的素质良莠不齐，很多陪审员难以发挥出陪审的作用。因此，基层法官在确定人民陪审员时，主要是看哪个陪审员有时间，而不是根据案情和人民陪审员的特征来确定。

（三）合议庭运行程序形式化

一是合议庭履行职责形式化。很多应当由合议庭集体决定的事情实际上是承办法官自己一个人决定的。最高人民法院《关于人民法院合议庭工作的若干规定》（以下简称《若干规定》）对合议庭的职责、审判长的职责作出较为详细的规定，但是在基层法院的司法实践中，有些规定并不具备可操作性。例如，合议庭的主要职责是评议案件，但是基于如前所述的原因，合议庭的人民陪审员一般是陪而不审，对案件的观点也仅仅停留在附和承办法官或者审判长的阶段。制作裁判文书也仅仅是承办法官个人的事务，其他组成人员鲜有参与到裁判文书制作过程中来的。

二是案件评议笔录形式化。作为合议庭工作重要表现形式的案件评议笔录，应当准确记录合议庭成员对案件评议的具体情况，详细反映合议庭成员自己的观点，尤其是对不同的意见和少数人的观点应当准确记录下来。然而，在基层法院，院长、庭长的事务性工作繁杂、每个审判员都面临着案件压力，陪审员很难提出自己的观点，将合议庭成员组织到一起需要时间和精力。因此，有些评议笔录是承办法官自己制作好之后再找到合议庭组成人员签字，能做到的仅仅是形式上的完备。                                  

三、原因分析：基层法院合议庭形式化的根源

（一）合议庭工作机制不健全

虽然《若干规定》对合议庭工作制度作了规定，但是很多规定对基层法院而言不具有可操作性。例如，第七条规定：”合议庭接受案件后，应当根据有关规定确定案件承办法官，或者由审判长指定案件承办法官。”如前面所提到的，基层法院在司法实践中为了提高办案效率，在立案之初一般都是采用简易程序审理，是否转为普通程序则由承办法官根据案件具体情况确定。实际上，现在法院都是采用电脑随机分案，而这种分案都是直接分到某一个承办法官手中，至于是否采用合议制以及合议庭组成人员的确定则是由承办法官按照一定程序进行操作。

（二）案多人少的矛盾使基层法院疲于应付

基层法院的案多人少矛盾表现在两个方面：第一，案件绝对数量呈现出不断增加的趋势；第二，案件相对数量大增。目前，各种社会矛盾不断冲突激荡，新型矛盾、群体性纠纷不断出现，案件处理难度增强，涉诉信访压力加大，这样的案件牵涉到法官过多的精力，更进一步加剧了案多人少的矛盾。因此，很多基层法院的法官对自己承办的案件都应接不暇，这种情况下再让他们花费相当的精力参与到合议庭审理的案件中，很难保证合议制的效果。

（三）司法权运行的行政化特征明显

虽然，对案件汇报审批的程序并不是法律规定的程序，然而多年来审判实践中却一直存在这种现象。稍微复杂点的案件，合议庭在合议案件后一般由承办法官向庭长、院长汇报案件处理意见。庭长、院长与合议庭意见不一致时，通常情况是下级服从上级，承办人和合议庭服从庭长、院长决定。裁判文书由承办人草拟后要由庭长或者院长签发后才能打印、盖章、送达。这种”克隆”行政机关办事行文模式的做法虽然受到审判长选任制不同程度的冲击，但其仍然是审判组织运行机制的主流。

（四）权利与责任不一致

权、责一致才能实现工作的最大效能。目前，合议庭成员责任落实呈现出模糊化倾向，主要表现在三个方面：一是责任主要由审判长承担，其他成员承担较小责任或者不承担责任。二是承办法官承担责任，审判长和另外的审判员或人民陪审员承担较小责任或不承担责任。最显著的表现就是在合议庭评议案件中，大多评议意见是附和意见。三是出现集体决定、无人负责的趋势。主要表现为合议庭提交到审判委员会的案件随意性较大，主要是因为担心责任追究而推给集体研究决定。[7]对于基层法院来说，最为常见的就是第二种情况，即由承办法官承担责任。由于现有考评体系都是针对法官个人的，无论案件是否经过合议、是否经过庭长、院长审批，只要出现错案都会自动记录在承办法官的头上，其他人则无关痛痒。

（五）绩效管理与考评机制缺位

现行的法院绩效管理体系和考评机制没有对合议庭的绩效考评。目前单一的考评案件承办人的方法对合议庭职能的发挥和成员依法尽职的积极性有着消极的影响，主要表现在两个方面：一是承办法官之外的合议庭成员不积极主动掌握案件信息。无论是法官还是律师都认为案件承办人对自己所承办案件的信息掌握程度要高于其他合议庭成员，而合议庭评议案件时对非本人承办案件信息的了解，是来自于本人参加庭审或者来自于承办人的介绍。[8]这表明，合议庭成员之间对待决策案件的信息的分布是不对称的。二是现有评价机制忽视了非承办人的合议庭成员对案件的贡献。可以说，只要掌握足够的信息，合议制是能够发挥出其集思广益的效果的，也不是所有的非承办法官的合议庭成员都对案件采取消极的态度，但是单纯反映案件承办人工作绩效的考评机制，会诱导法官过分追求对本人所承办案件的投入而放弃或减少对参加合议他人所办案件的投入，从而导致具有团队生产特征的合议庭所裁判案件质量减低，进而使司法公正水平下降。[9]

四、破解路径：关于如何解困的若干探索

（一）明确合议庭内部的职权、职责和分工

首先，对审判长的职务除了依照《办法》和《若干规定》的有关规定来确定外，有一点必须要明确，签发裁决文书应当确定为一种程序性权力。只要合议庭形成了多数意见，审判长就应有签发裁判文书的义务，以此来弱化审判长的行政化倾向。其次，分工明确。审判长应主要负责程序跟进和程序控制，而不是包揽案件的实质性审判活动。同时在庭前、庭后、审前、审后等整个过程中体现合议庭成员的明确分工。再次，就责任承担方面，审判长有督促程序进行的职责，相应地，也应当承担对全程的责任，譬如保证案件程序合法、督促案件在审理期限内结案等，如果出现程序违法，则审判长应当连同其他合议庭成员共同承担责任。最后，改案件承办人负责制为案件合议庭负责制，做到合议庭内部的分权制衡、权责统一。案件出现差错，应追究作出错误处理意见的人的责任，作出正确处理意见而因为属于少数意见没有被采纳进裁判文书的成员，应确定为没有责任。

（二）改革审判管理制度，摒弃行政化管理模式

一是规范庭长、副院长、院长对案件的审批权。他们的审批权应当局限在案件程序、裁判文书写作、大政方针政策的把握上，同时对事实认定和法律适用可以提出意见或建议，但是只要合议庭形成了多数意见就必须尊重合议庭的意见，庭长就有责任签发裁判文书，实现审判权回归于审判组织。二是完善审判委员会制度，加强审判委员会的宏观指导作用。从严把握有关合议庭将案件提交审判委员会讨论的条件，并将审判委员会工作的重点由目前的个案讨论转变为法律适用、审判经验总结等方向，同时建立审判委员会对已生效案件质量评查的监督机制。三是充分利用院长、庭长所拥有的审判资源。可以让院长、庭长将一定经历投入到审判实践中，适当增加其审理案件的指标，促使他们通过具体裁判案件更好地指导审判实践，同时，也能够最大限度地利用现有的审判资源。[10]

（三）完善绩效管理和考评机制

一是建立科学规范的合议庭考核标准、考核方法和考核程序，实现根据合议庭审结案件的质量、数量、效率的综合考评机制。还可以根据某个成员在合议庭中所提意见的采用率来衡量其工作业绩。可以通过确定以上各因素的权重比例的方式，切实反映合议庭各成员的贡献力量，并以此确定激励方案。二是建立对合议庭所承办案件的事后评查制度，重点评查被二审改判、发回重审、再审的案件，评查结果应当与合议庭成员的绩效挂钩。三是成立专门对合议庭的考评机构。制定具体实施方案，落实法官考评委员会对法官的培训、考核、评议工作的法定指导职责。

（四）完善多元化矛盾纠纷解决机制

解决纠纷只是审判组织最表层、最直观的社会功能，其更为根本的价值是促进社会权力的合力配置和维护法律的统一。[11]因此，法院只是化解矛盾纠纷的途径之一。社会转型期的社会矛盾量大面广，需要建立起多元化的矛盾纠纷解决机制。首先，应当充分发挥政治优势，依靠各级党委、政府、社会组织，充分运用行政、思想、经济、法律等多种手段做好社会矛盾预防和化解工作。其次，发挥基层调解组织作用，努力把矛盾纠纷化解在”第一道防线”。具体又包括加强组织建设、配备人员、加大培训力度、提高人员素质、完善考核机制等方面。再次，建立社会矛盾联合调处中心，处理那些不适合法院处理的矛盾纠纷、重大涉诉信访矛盾以及一些涉及面广、影响深远的矛盾。建立起多层次、全方位的社会矛盾纠纷多元化解机制，将直接缓解法院压力，间接促进基层法院的合议庭从务虚转向务实。

五、结语

在破解基层法院合议庭形式化问题上，笔者主要从法院内部出发提出了相应的建议对策。但是需要明确的是任何系统性问题的解决都需要充分考虑我国当下的国情，只有在符合时代大背景之下的问题破解途径才是有意义的。同时，司法本身并不能够解决所有问题，要使得基层法院合议庭的功能得以充分发挥，需要多管齐下，割裂了其他因素对合议庭制度的影响，终将治标不治本。问题只要存在我们就应当想办法予以解决，不能因为某个问题牵涉面广、社会现实复杂、操作起来困难，我们就掩耳盗铃认为问题不存在，这也是撰写本文的原因。阐述或许不够深入、方法或许不够全面，但这是笔者的一点点思考，希望起到抛砖引玉的作用。

[1]清末修律中，在日本冈田朝太郎的建议下，中国建立了审判程序中独任制与合议制相结合的制度，最早见1906年的《大理院审判编制法》，其规定：大理院、京师高等审判庭、城内外地方审判庭，均为合议审判，以数名审判官充之。至城谳局，不妨以单独一人审判官充之。参见谢冬慧《南京国民政府时期民事审判组织简论》，载《贵州社会科学》2009年第7期，第118页。

[2] 参见刘景辉：《促进司法民主的途径》，载《吉林日报》2010年1月13日，第7版。

[3] 参见何勤华、李秀清：《民国法学论文精萃（第5卷）》，法律出版社，2004年版，第152页

[4] 参见汤火箭：《合议制度基本功能评析》，载中国民商法网，2010年5月27日访问。

[5] 具体指《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第168条之规定：”事实清楚”，是指当好似人双方对争议的事实陈述基本一致，并能提供可靠的证据，无需人民法院调查收集证据即可判明事实、分清是非；”权利义务关系明确”，是指谁是责任的承担者，谁是权利的享有者，关系明确；”争议不大”，是指当事人对案件的是非、责任以及诉讼标的争执无原则分歧。

[6] 参见陈卫东、石献智《审判长选任机制缺陷刍议》，载《法商研究》2002年第6期。该文章较为全面分析了审判长的特点，并在此基础上分析了审判长选任制存在的缺陷。笔者则认为脱离案件的审判长选任制是毫无意义的。

[7] 参见山东省青岛市中级人民法院课题组：《平等、公开与责任--审判组织改革的理性思考》，载《人民司法》2006年第7期，第39页。

[8] 参见邹川宁、王雷：《审判组织治理的实证研究》，载《人民司法.应用》2008年第1期，第46页。本文作者通过发放调查问卷的形式对所合议案件信息不对称对合议庭裁判质量的影响进行调查，其中96%的司法者、87%的律师认为案件承办人对案件信息的掌握要高于其他合议庭成员。

[9]参见邹川宁、王雷：《审判组织治理的实证研究》，载《人民司法.应用》2008年第1期，第46页。

[10]山东省青岛市中级人民法院课题组：《平等、公开与责任--审判组织改革的理性思考》，载《人民司法》2006年第7期，第41页。

[11]姚莉：《法制现代化进程中的审判组织重构》，载《法学研究》2004年第5期，第74页。