提要：

民事执行是以公权力实现当事人民事权利的法定程序，是一种实现私权、维护法的安定的法定程序。它直接关系着国家法律的落实。执行不力，致使法的作用落空，必然会危及法的权威。我国实践中民事执行的难与乱现象屡见不鲜。对此，除了完善民事执行相关法律制度，越来越多的学者和实务工作者意识到，建立一套行之有效的民事执行监督体制是民事执行权合理运行不可或缺的基础。虽然人们认为民事执行监督至关重要，但究竟建立怎样的民事执行监督体系，尤其是否要构建民事执行检察监督体制，存在较大争议。学界正在从民事执行权的性质、检察监督权的作用范围以及必要性等方面论证其合理性和必要性，这些研究奠定了民事执行检察监督的制度基础。与此同时，一些地方也实践探索了一些监督形式。本文以探索规范民事执行监督权运行的最佳途径和填补国家法律监督体系的缺口为出发点，以检察监督为考察对象，对构建我国民事执行检察监督体制的问题进行了理性的分析。

近年来，各级法院每年都要开展“集中清理执行积案”活动，目的在于解决大量执行积案。虽然取得了一定效果，但往往是风头过去，问题依旧。之所以如此，笔者认为民事执行活动缺少强有力的外部法律监督是造成执行积案的原因之一。

一、当前人民法院民事执行存在的突出问题

从现行立法来看，在刑事诉讼方面，检察院的监督权受到了重视，其监督体系日趋完善。但在民事诉讼方面，检察院的检察监督权仅表现在对民事审判活动的监督，民事执行活动能否为检察监督的对象，立法本意虽包括在内，但因没有明确规定，导致了误解。因此，民事执行领域中检察监督制度的缺失就是其中一个很大的不足。这个缺失使得民事执行权的运行缺少有效的监督，难保其在科学的轨道上运行，致使实践中“民事执行乱”的问题时有发生。

1、消极执行、怠于执行、乱执行情况时有出现。申请人提供被执行人财产线索后,执行员不及时采取必要的强制措施,造成可供执行财产被转移、隐藏或变卖；不按照案件的实际情况作及时处理,敷衍应付申请人。 

2、作出民事裁定不严肃,损害当事人或案外人利益。司法实践中,存在少数执行人员随意作出裁定变更或停止原生效裁判执行的情况,个别执行法官强迫申请人接受调解,迫使申请执行人放弃某项权利,与被执行人达成变更裁判内容的执行和解协议,损害了债权人的利益,甚至损害案外人利益。 

3、少数执行人员工作方法简单、作风粗暴,甚至违规、违法执行。执行过程中, 执行人员不能听取被执行人的合理申辩,对被执行人措辞严厉、以拘代执、违规使用警械。 

4、少数执行人员徇私枉法、以权谋私。从近几年发生的法官职务犯罪情况看,执行人员职务犯罪的比重较大。执行人员利用职务之便非法使用扣押的财产;串通竞拍人低价拍卖,指使拍卖行低价设定拍卖底价,导致部分国有、集体或个人财产被低价拍卖、变卖或对已提供担保申请暂缓执行的,仍强制拍卖、变卖被执行人财产,造成不可挽回的损失;非法截留、侵占已执行财产,不足额交付申请执行人。

二、造成执行中突出问题原因探析

（一）内部监督失灵。民事执行内部监督是通过两种方式来实现的。一是通过法院内部实行执行实施权和执行裁决权的分离，形成执行机构的内部权力运行中的监督制约机制。事实上这种分权只是一种系统内部制约，虽然能起到一定的监督作用，但这种监督只是一种自我监督和自我约束。二是通过上级法院对下级法院进行监督的方式。根据《法院组织法》，我国法院系统是按上下级之间监督关系构建的，上级法院对下级法院的民事执行行为有一定监督权力。但审判机关往往会考虑维护自身形象以及利益等因素，一定程度上会导致监管主体对违法现象的“心慈手软，也无法消除人们对在系统内部的处理是否能够依法处理的合理怀疑，而且在事实上对违法执行的人员的处理结果存在具体操作上确实存在避重就轻，大事化小的行为。

（二）外部监督有限。民事执行的外部监督现阶段主要表现为各级人民代表大会、党政首长、新闻媒体等以批示、情况反映、检举信、新闻报道、媒体曝光等形式对个案进行的监督。体制外监督主体在对司法公正起到积极促进作用的同时，其负面效应也相当明显。首先，各类监督主体在职能和性质上的不同，决定了其所秉持的标准也必然有所差异。判断主体和判断标准的多元化，容易对司法本身造成混乱；其次，各种监督主体在进行监督的过程中，经常对执行中的案件作出批示，有的内容可能对当事人造成误导。这种状况，会影响公众对执行工作的认同和遵守，促使人们把注意力转移到通过非司法程序解决冲突的途径上来。

（三）法律监督缺席。一是检察机关监督缺乏强有力的理论支持。《民事诉讼法》对民事执行的监督没有作出专门规定。《民事诉讼法》第14条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行监督”。此处未对民事执行活动监督作出相应规定，且在后面民事执行的章节里也没有相应的监督规定。二是最高人民法院排斥检察监督。最高人民法院的态度，非常明朗 “对于强制执行裁定，检察机关无权抗诉”。此外，最高法院还指出，根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，人民检察院对生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据，不予采纳。可见，在对执行裁判权的监督方面，由于最高法院排斥检察机关监督的态度，使得检察机关对执行裁判权监督无论在力度还是深度上，与审判程序的监督相比都存有一定的差距。

三、民事执行检察监督必要性与可行性分析

（一）必要性

加强法院执行工作外部监督是法院执行工作性质和规律的特殊性的要求。在民事执行活动中，执行权作为一种运用国家强制力通过对义务人的财产和人身自由进行干预、强制义务人履行义务的权力，执行权具有主动性、单向性等特征。由于执行活动中存在严重的信息不对称，使得执行权在具体运行过程中呈现出相当的灵活性。现代社会权力架构理论认为，不受制约的权力容易导致腐败。受执行权上述特征所决定，执行权更易于滥用、失控乃至异化，其结果往往具有破坏性。制约和制衡执行权，防止其被滥用和失控成为必然。但执行当事人占有的信息、资源以及能量都无法对执行权形成制约。在当事人的权利无法抗衡权力的情况下，“以权力制约权力”成为唯一选项。因此，选择专业化程度较高、有严格程序保障的检察监督进行制约应当是一种较为合理的选择。

（二）可行性

导致民事执行行为失范严重的重要原因，在于我国现阶段缺乏对民事执行主体的外部法律监督。在我国现有的宪法框架内，建立民事执行检察监督制度有利于规范民事执行主体的执行行为，从而在制度上解决民事案件执行难的状况。我国检察机关是独立于行政机关、审判机关并对上述机关进行法律监督的国家机关。我国检察机关所具有的真正独立性和法律监督性，决定了其对民事执行进行检察监督具有其他监督方式所不可比拟的优势。首先，检察机关的外部监督地位，可以避免法院的“自己监督自己”的逻辑悖论，这是法院系统内部监督所无法解决的问题，必然要由外部机关来监督。其次，检察机关的检察监督地位，可以避免受到部门利益的影响，充分发挥外部的监督作用。再次，检察机关具有的专业化、程序化优势，可以建立起舆论监督等方式无法形成的制度化和长效性机制。因此，创建民事执行检察监督制度能够对执行主体形成有效的威慑力，从而规范民事执行主体的执行行为。

四、民事执行引入检查监督的立法构想

从以上的分析中我们不难看出,我国检察机关依法对民事执行程序进行监督具有很强的现实必要性,也具有坚实的法理基础。基于目前立法、司法等方面的因素,对民事执行进行检察监督的制度和程序尚未建立,还不能真正发挥民事执行检察监督的效力,需要根据我国民事检察监督的基本理论和民事执行的运行规律加以分析思考,逐步加以完善。

(一)对检察监督民事执行活动予以法律确认

在法治社会环境下，任何公权力的行使都必须有法律的授权，检察机关进行民事执行监督也要有明确的法律依据。由于现行民讼法将民事检察监督放在审判监督程序之中，检察机关能否对执行程序进行监督未有明确规定，因此，当务之急就是将民事执行检察监督在立法上加以规定。

1.《宪法》层面上。修改宪法相关规定，使民事执行检察监督体制具有最高法制度上的保障。我国宪法虽然确定了人民检察院的检察监督权，还应当将执行监督写入宪法，确保人民检察院检察监督权的范围更加明确。

2.《民事诉讼法》方面。将《民事诉讼法》有关民事执行检察监督权力的具体化和法条化，一是在总则部分，将第十四条关于“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的规定，修改为“人民检察院有权对民事审判活动与民事执行活动实行法律监督”。以此明确人民检察院有权对民事执行活动进行监督。二是在分则的执行部分增设一章，对于民事执行检察监督的范围、形式、程序等基本问题作出具体规定。三是在分则有关民事执行检察监督的具体规定中，将目前司法实践中已经在试行，并且比较有效的一些检察监督方式与纳入立法规定之中，而且可以根据民事执行案件的性质及其具体情况增设执行检察监督措施。可以借鉴有学者的建议，如可以对于涉及重大国家利益、公共利益的案件，设置检察机关参与执行监督；对于公民个人认为可能明显不公的执行案件，可以申请检察机关参与执行；对于重大群体性执行案件，以及涉及法律关系复杂、人数众多，执行不当有可能造成严重后果的执行案件，实行检察机关现场监督执行。¹这样不仅可以督促执行人员严格按照法律规定的程序、方式进行执行，而且可以及时发现执行中的错误，避免执行行为的偏差。

3. 完善《人民检察院组织法》。现行《人民检察院组织法》中，没有民事执行检察监督权的明确规定，在完善民事执行检察监督立法的过程中，可对这一法律缺位进行立法补充。大致可以包括两个方面的内容: 第一，明确人民检察院对于民事执行的检察监督职责和权限；第二，在“人民检察院行使职权的程序”部分，以法律条文的形式，对于民事执行检察监督权的行使方式、方法、范围、程序，以及权限等作出明确具体的规定。通过《人民检察院组织法》这种有关人民检察机关的组织体系、机构设置和基本职责权限的法律规定形式，从我国人民检察机关基本任务的角度，明确规定其在民事执行检察监督中的职责、权限，以及法律监督的具体工作和任务，从而更好的发挥其监督作用。

（二）明确民事执行检察监督的范围

在民事执行中，执行瑕疵是指民事执行程序中一切损害当事人或案外人权利的法律事实，它有多种具体形态，可分为违法的事实和不合理的事实。我国检察机关在目前的司法状况下，还不可能对所有民事执行的违法行为进行检察监督。因此，民事执行法律监督的范围主要是对民事执行的合法性进行监督，具体的监督范围可做以下细分:

1.执行依据违法。法院错误执行了未发生法律效力或不具有法律约束力的文书，如执行了正在上诉期的判决、裁定，或执行了当事人案外达成的和解协议，或执行了不符合法定要求的仲裁机构制作的裁定书等。

2.执行裁决违法。法院作出的涉及当事人实体权利和诉讼权利的裁定和决定，其在认定事实和适用法律方面违反法律的规定，如关于执行异议和执行回转所作的错误裁定和决定。

3.执行措施违法。法院违法采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等执行措施，给当事人和案外人造成损害。

4.执行范围违法。法院执行裁定确定的范围超出了作为执行根据的法律文书所确定的范围，如不按生效法律文书所确定的标的额执行，或错误地执行了案外人或同案其他当事人的财产，或者未按法律规定保留公民自身及其抚养亲属必要的生活费和生活资料等等。

5.执行人员的贪污受贿、询私舞弊、滥用职权、枉法执行行为。执行人员在民事执行活动中有挪用、侵占执行款物，贪污受贿，滥用职权等行为，或者枉法采取诉讼保全措施、强制执行措施给当事人或案外人造成重大损失的行为。

（三）构建对民事执行实施权的检察监督体制

民事执行权分为执行实施权和执裁判决权。执行实施权主要表现为在民事执行过程序中采取具体的执行措施、强制措施来实现生效裁判的内容，更注重执行程序效率价值的实现；而执行裁判权则是对民事执行程序当中的实体和程序问题的加以裁断，更侧重于民事执行程序公正价值的实现。因而应当针对执行实施权和执行裁判权采取不同的监督方式。执行实施权更侧重于执行效率，对执行实施权的检察监督应当以同步性和效率为目标。因此，由执行法院的同级人民检察院对人民法院的执行实施进行监督比较合理。一般来说，同级的人民法院、人民检察院在同一辖区内，监督起来比较方便和快捷。对执行实施权的检察监督方式大概可以有以下几种。

1.发出说明理由通知书或者督促执行意见书。对于人民法院拖延执行、执行不力或执行过工作失误的，检察机关可向人民院发出检察建议书。目前司法实践中，公众对于人民法院执行工作的不满有相当部分集中在拖延执行和执行不力两个方面。迟来的公正不是公正，在捍卫公正的理念主导下，我们必须在提高司法效率方面下功夫，着力解决久拖不决、超期限执行等问题。对此最高人民法院也高度重视，《关于人民法院执行工作的若干问题的规定(试行)》对执行期限做出了明确规定，即人民法院执行生效法律文书，一般应在立案之日起6个月内执行终结，确有特殊情况需要延长的，可以由本院院长批准延长;但对于所谓的“特殊情况”没有做出明确的界定，对延长的次数也没有做出限制，个别执行法院或者执行员从而以此为借口拖延执行，严重侵害了申请执行人的合法权益。因此，对于申请执行人因此而提出的申诉，应纳入民事执行检察监督范围，如确属执行员主观上故意拖延或有其他违法违纪现象，检察机关可就个案向人民法院发出检察建议书，督促人民法院执行部门或者执行员在法定期限内执行完结，从而最大程度地保护当事人的合法权益。《民事诉讼法》第216条第一款规定:执行员接到申请执行或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，责令其在执行的期间履行，逾不履行的，强制执行。人民法院在执行过程中贵在迅速、准确。然而在执行实践人民法院拖延执行、超期执行的现象仍然十分普遍，执行当事人甚至对这种现象习以为常，不“奢望”执行机关可以在法定的执行期限内予以执行。这种现象的出现有客观原因，也有主观因素。从客观原因来看，为了逃避执行，被执行人往往会取一些不正当手段阻碍执行，如故意隐瞒、转移财产，从而加大执行工作的难度使执行工作无法及时开展、按期完成;此外有些人民法院执行装备简陋、执行人力量配备不足也影响了执行工作的效率。从主观因素上看，地方保护主义的存在执行人员欠缺工作积极性等也导致了上述现象的发生。执行机关拖延执行、超期执行、怠于执行加剧了执行机关和执行当事人之间的矛盾，损害了司法权威。实践中当事人对执行机关不及时、按期执行的原因往往一无所知，“当事人地位明显处弱势并有求于执行人员，在执行人员不愿意公开时，作为当事人根本就没有力量抗。”²此时，由人民检察院根据执行当事人的申请，向人民法院发出说明不予执行、怠于执行、超期执行理由通知书，督促执行机关说明不予执行的理由，不仅执行机关和执行当事人之间架起了沟通的桥梁，有利于消除执行当事人心理上对执行工作的不满，树立起人们对于司法公正的信心，也可以对执行工作起到良好的监督作用。具体来说，说明不予执行、怠于执行、超期执行理由通知书由执行机关的同人民检察院根据执行当事人的申请发出，接到通知的执行机关应当在一定期限内以回函形式向人民检察院说明理由。为了保证执行效率，回函期限不应过长，可以规定执行机关接到通知的规定时间内说明理由，未在规定期限内说明理由的，人民察院有权提请执行机关的上级人民法院责令其说明理由。

2.必要时直接参与民事执行。早在1990年，我国立法上就已经允许人民检察院参与到民事执行程序，最高人民法院和最高人民检察院曾发出《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作通知》，明确规定人民检察院可以应人民法院的邀请或者当事人的申请，参与民事执行。对于涉及重大公共利益、执行当事人人数众多、执行国有资产的案件，都可以允许人民检察院参与执行过程。但是，允许人民检察院直接参与民事执行程序并不意味着人民检察院享有了民事执行权。赋予人民检察院民事执行参与权，是在于特殊案件中，人民检察院对执行过程进行更好、更有效的监督。检察机关参与民事执行，并不表示其拥有行使或停止民事执行的权力。检察机关参与民事执行的主要任务是通过现场监督及时发现和制止、纠正在执行现场可能出现的违法或违规情形，具体可以采取当场指出并要求纠正的方式，对于执行人员不采纳现场检察监督意见的，则应制作《民事执行案件现场监督情登记表》，完整记录现场执行情况，事后通过发书面检察建议的方式促使其纠正。³

3.发出纠正违法执行通知书。纠正违法执行通知书，是指“检察机关对执行中较为严重违法行为作出书面纠正意见，通知人民法院纠正的一种监督方式”。⁴在执行实践中，已经有地方人检察院采取这种监督方式。在民事执行中，执行法院发生严重违法执行行为时，自行发现或执行当事人、案外人申诉，人民检察院可以向执行法院发出纠正违法通知书，督促执行法院纠正违法执行行为。其中“严重违法执行行为”应当包括执行法院违法采用执行措施或强制措施，给执行当事人、案外人造成严重损失;故意拖延委托执行、协助执行等情形。⁵对于人民检察院的纠正违法执行通知书，执行法院应当接受。无故不纠正的，人民检察院可以报送执行法院的上级人民法院，由上级人民法院督促执行法院纠正违法执行行为。执行法院接到通知后，认为通知不符合实际情况，可以向人民检察院作出说明，由人民检察院进行审查。在审查确有错误的情况下，检察机关就某个具体民事执行裁定向人民法院发出纠正违法通知书，这既有利于节约司法资源，也有利于及时有效地保护当事人的合法权益。

4.提出检察建议。检察建议是人民检察院针对执行法院轻微的违法执行行为，通过向执行法院发出检察建议，要求执行法院予以纠正。轻微违法行为，执行人员行为不当，执行法院采取执行措施、强制措施不当尚未造成严重损失或后果。由于所针对的违法执行行为的违法程度较轻，检察建议的法律效果与纠正违法执行通知书有所不同。人民检察院针对人民法院的严重违法执行行为发出的纠正违法执行通知书，执行法院一般应当接受；而人民检察院针对轻微违法执行行为发出的检察建议，“一般而言，法院可以做接受的表示也可以不接受，即主动权在法院。”⁶也正是因为此，检察建议在实践中可以比较灵活的运用，运用的范围比纠正违法执行通知书更广泛。

参考文献：

1、崔伟，廖中洪，《民事执行检察监督权:价值、根据与立法完善》，载于《现代法学》2009年第3期:175一181页。

2、何小敏、吴世东，《检察机关民事执行监督职能管见》，载于《检察论丛》2010年第7期:54一55页。

3、黎蜀宁，《论检察机关对民事执行活动的法律监督》，载于《现代法学》，2009年第6期:54一58页。

4、赓永安，何文燕，《民事抗诉程序若干问题研究》，载于《法学评论》，2010年第2期:90一95页。

5、彭世忠，郭剑，《民事执行的检察监督》，《现代法学》，2011年第5期:134一138页。

6、任文松，王晓，《论民事执行检察监督制度的创建》，载于《宁波大学学报》2009年第6期:108一112页。