摘要：送达是民事审判活动的前提，在民事诉讼中起到承上启下的作用。近年来，-送达难-问题逐渐凸显，我国民事送达制度的设计缺陷是 -送达难- 产生的原因之一。要有效解决-送达难-问题，必须紧密结合我国目前的司法实践，以最少的司法资源投入在最大程度上解决-送达难-问题，提出的方法须具备可操作性并与我国民事诉讼法坚持的价值取向一致。为此，应首先在立法层面进行若干修改与完善，如建立送达风险告知制度，其次在司法实践层面应对送达工作给予充分保障。

关键词：民事诉讼  送达  程序公正  完善

我国现行法律就民事送达制度规定了六种送达方式，并就每种送达方式作了较为详尽的规定。近年来，受社会转型时期带来的社会矛盾凸显、人口流动性增强等因素的影响，人民法院受理的民事案件大幅攀升，-送达难-逐渐成为各级人民法院由其是基层人民法院面临的突出问题。本文以基层人民法院派出法庭为视角，对我国现行民事送达制度进行了剖析，结合司法实践经验分析了现行送达制度与司法实践的脱节之处，并就-送达难-的成因进行了总结，在此基础上就如何完善我国的民事送达制度提出若干见解。

一、我国现行法律关于民事送达制度的规定

我国现行法律关于送的规定主要集中在 《中华人民共和国民事诉讼法》（下称《民事诉讼法》）第七章第二节、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（下称《意见》）、《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（下称《规定》）、最高人民法院《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》（下称《若干规定》）等法律、司法解释中。现就我国现行法律规定的六种送达方式适用条件和大致适用顺序简要分析如下：

（一）关于直接送达

现行法律规定人民法院送达诉讼文书应当首先选择直接送达的送达方式。受送达人是自然人的，除本人签收外，也可由与其同住的成年家属签收；受送达人是法人或其他组织的，由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或该法人、组织负责收件的人签收。受送达人有诉讼代理人或指定代收人的，其诉讼代理人或代收人签收等同于受送达人签收。

（二）关于留置送达

受送达人或其同住成年家属或其委托代理人、指定代收人拒绝接受诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或所在单位的代表到场，说明情况并在送达回证上记明拒绝事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，视为送达。有关组织或所在单位的代表不愿在送达回证上签字或盖章的，由送达人在送达回证上记明情况，把送达文书留在受送达人住所，视为送达。

（三）关于邮寄送达

直接送达诉讼文书有困难的，可以邮寄送达。邮寄送达可以交由国家邮政机构以法院专递方式邮寄送达。但是存在受送达人或者其诉讼代理人、受送达人指定的代收人同意在指定的期间内到人民法院接受送达、受送达人下落不明及法律规定或我国缔结或者参加的国际条约中约定有特别送达方式等情形时，不得以法院专递行使邮寄送达。国家邮政机构按照当事人提供或确认的送达地址在五日内日投递三次以上未能送达，通过电话或者其他联系方式又无法告知受送达人的，才能将邮件退回人民法院。当事人因提供或确认的送达地址不准确、拒不提供送达地址、送达地址变更未及时告知人民法院、拒绝签收，导致诉讼文书未能实际接收的，文书退回之日视为送达之日

（四）关于委托送达

直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达。委托其他人民法院代为送达时，委托法院应当出具委托函，并附需要送达的诉讼文书和送达回证，以受送达人在送达回证上签收的日期为送达日期。
   

（五）关于转交送达

受送达人是军人的，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交；受送达人被监禁的，通过其所在监所或者劳动改造单位转交；受送达人被劳动教养的，通过其所在劳动教养单位转交。 送达回证上的签收日期为送达日期。

（六）关于公告送达

受送达人下落不明或者适用其他送达方式无法送达时，方可适用公告送达。经过六十日，视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。公告送达，可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告；对公告送达方式有特殊要求的，应按照要求的方式进行公告。

此外，《意见》规定了人民法院在定期宣判时，当事人拒不签收判决书、裁定书的，视为送达，并在宣判笔录中记明。《规定》还规定人民法院适用简易程序审理案件时，可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件等简便方式随时传唤双方当事人、证人；受送达人是有固定职业的自然人的，其从业的场所可以视为送达地址。

二、现行送达制度与司法实践的冲突及-送达难-的成因分析

（一）现行送达制度与司法实践的冲突的具体体现

进入新世纪以来，尤其是自2007年4月1日起《诉讼费用交纳办法》实施以来，各级人民法院尤其是基层人民法院受理的民事案件数量大幅攀升，这给人民法院带来的影响之一就是-送达难-随之产生，-送达难-在各级法院均有体现，但在基层法院尤为明显。-送达难-产生的原因是多方面的，但现行送达制度已在一定程度上束缚或者说限制了法院送达工作即是原因之一。笔者在基层法院派出法庭工作已三年有余，对于现行送达制度与司法实践的脱节之处稍有体会，以下具体阐述之：

1．直接送达

现行法律规定人民法院送达诉讼文书应当首选直接送法方式进行，受送达人是自然人的，应由其本人或同住的成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者法人、组织负责收件的人签收。该规定与司法实践的脱节主要体现在：（1）将直接送达规定为首选送达方式有违效率原则，如简单的债务纠纷案件，至少要送达两次，花费的送达成本远超收取的诉讼费；（2）-同住的成年家属-范围太窄且界定模糊，导致司法实践中送达人找到受送达人家庭住址但因家中没有成年家属因而无法送达或者送达后甚至是案件审理结束后，受送达人以诉讼文书签收人虽然是其成年家属但不与其同住为由主张送达不到位；（3）法人或其他组织的 -法定代表人、主要负责人或负责收件的人-作为签收人范围太窄，司法实践中，送达人能够找到法人的法定代表人或者其他组织的负责人并进行送达的概率很小，而法人或其他组织负责收件人员无法寻找或互相推诿，导致无法有效送达。

2.留置送达

现行法律就留置送达规定了见证人制度，该规定饱受争议，与司法实践严重脱节。基于基层组织的社会管理职能严重弱化，见证人往往不愿到场见证，即便其原意到场见证，但等到送达人和见证人赶到送达现场时，受送达人可能早就大门紧闭或溜之大吉，故该规定的可操作性不强。此外，现行法律还规定留置送达应将诉讼文书留置于受送达人的住所内，该规定也导致了司法实践中送达人员在其他场合找到受送达人而受送达人拒不签收诉讼文书时无可奈何。

3.邮寄送达

《若干规定》就邮寄送达作了较为详尽的规定，但司法实践中存在的问题主要有：(1) 《若干规定》并未规定以法院专递方式邮寄送达是否是邮寄送达的唯一形式；（2）以法院专递形式邮寄送达的费用过高，部分法院难以承受；（3）少数邮政机构送达人员工作责任心不强，导致部分邮寄送达的诉讼文书非但不能及时送达甚至不知所踪，这在跨省的邮寄送达中表现得尤为明显；（4）不同法院、不同法官对于《若干规定》的第十一条的理解不同，受送达人本人或其指定的代收人拒绝签收诉讼文书时，能否视为送达存在争议。

4.委托送达、转交送达

实践中委托送达和转交送达存在的主要问题就是未就该两种送达方式的程序、期限、后果作出明确规定，影响送达效果。

5.公告送达

《民事诉讼法》和《意见》均未就公告送达做出详细规定，导致司法实践中公告送达存在的主要问题是：（1）公告送达的启动程序较为随意， -下落不明-和-适用其他送达方式无法送达-没有固定的判断标准；（2）公告送达的方式较为随意，有人认为公告送达有在法院的公告栏张贴公告、受送达人原住所地张贴公告、在报纸上刊登公告三种形式，有人认为公告送达有同时在法院的公告栏和在受送达人原住所地张贴公告和在报纸上刊登公告两种形式。

（二）-送达难-的成因分析

-送达难-的产生原因是多方面的，既有宏观方面的，也有微观方面的；既有主观方面的，也有客观方面的。以下从立法和实践角度分别对-送达难-的成因略作分析：

1.立法原因

《民事诉讼法》自1991年制定以来，距今已有20年（2007年修正之际并未涉及送达方面）。20年间，我国已经完成了从开始建设社会主义市场经济到基本建成社会主义市场经济这一艰难而复杂的转变。20年来，经济社会的全面发展与法律规定的原地踏步之间必然存在一定张力，法律规定滞后于社会实践也是一个普遍现象。无论是哪种送达方式，在今天看来，都有改进与完善之必要。

2．实践原因

审判实践中，-送达难-的成因主要有以下几方面：

（1）人民法院自身的原因

人民法院作为送达工作的唯一主体，在送达工作中存在的问题主要有：①经费保障不足，部分经济欠发达地区的人民法院诉讼费收费入不敷出，维持自身正常运转就存在一定难度，更无法保障对于送达经费的足够投入；②送达人员安排问题，由于没有统一规定，有的人民法院安排固定人员统一送达诉讼文书，有的则由各承办法官负责案件送达； ③送达人员责任心问题，部分送达人员对于送达工作的重要性没有足够认识，送达诉讼文书敷衍了事。

（2）当事人的原因

当事人的原因中既有原告的原因，也有被告的原因。原告的原因主要体现在有的原告为了避免被告出庭应诉，故意隐瞒被告正确的送达地址，导致法院无法直接送达，不得已启动公告送达程序。被告的原因主要体现在：①明知诉讼结果对自己不利，故意躲避送达；②被告成年家属拒绝签收文书或以不认识、不在一起居住为由搪塞送达；③拒绝签收邮寄送达的诉讼文书，造成邮件被退回率居高不下；④被告家属签收文书后，被告以未收到诉讼文书为由提出异议，导致部分案件审限被延长或案件被发该、重审。

（3）社会原因

由于社会诚信的普遍缺失以及大众道德水准的逐渐降低，加之违法成本过低，部分案件当事人通过伪造证据等手段虚假诉讼，试图借此以合法形式谋取非法利益；部分当事人在无法履行法律义务时甚至有能力履行法律义务而故意不履行义务，乐于当被告，借机将对方拖入诉讼泥潭，等到诉讼了结时往往赢了官司耗尽了心思或者赢了官司输了钱。

三、对我国送达制度的再认识

（一）送达的意义

送达，是指人民法院依照法定程序和方式，将诉讼文书送交当事人或其他诉讼参与人的行为。[1]送达的意义在于保障-与程序的结果有利害关系或者可能因该结果而蒙受不利影响的人，都有权参加该程序并得到提出有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会-[2]送达是民事诉讼的必经程序，也是民事诉讼活动得以顺利进行的重要前提，在民事诉讼活动中起到承上启下的作用。但长期以来，受重实体、轻程序的诉讼观念的影响，理论界、实务界对于送达的重要作用和意义都缺乏应有的认识，只是近年来随着-送达难-问题的日益凸显，送达制度才引起一些关注。[3]

（二）我国送达制度的定位及其缺陷

我国民事诉讼模式受大陆法系国家影响，采取的是职权主义诉讼模式，但又深受前苏联诉讼制度价值取向的影响，具有超职权主义特征。尽管经历了20世纪80年代末的民事审判方式改革，我国民事诉讼模式有从职权主义向当事人主义转变的趋势，但超职权主义诉讼观念仍占主导地位，其中民事送达程序表现尤甚。[4]现行诉讼模式将送达定位于保证诉讼活动的顺利进行，至于保障诉讼的程序正义及当事人程序利益则居于其次。该制度的设计缺陷导致了人民法院是送达的唯一义务主体，当事人游离于送达工作之外，诉讼中因送达不能的风险和成本以及诉讼拖延产生的责任均由人民法院承担，更导致了部分当事人利用该制度缺陷钻法律漏洞；-送达难-的产生，与我国送达制度存在的上述缺陷具有一定内在的关联性。

（三）对送达功能的再认识

1.送达主体问题。基于我国现行送达制度确立的人民法院作为唯一送达主体导致的当事人在送达环节置身事外的现实状况，有人提出应考虑除法院送达外，增加当事人送达。[5]对此，笔者认为，我国现行诉讼模式及我国法治建设的现状决定了人民法院必须也只能是唯一的送达主体，若增加当事人作为送达主体，不仅不利于矛盾化解，反而影响脆弱的司法公信力，也会浪费有限的司法资源。但在确立人民法院作为唯一送达主体的同时，可适当考虑当事人在送达环节的介入，如设立送达风险制度以提高当事人参与送达的积极性，约束当事人的诉讼行为。

2.送达与保障程序公正

程序公正是司法公正的重要组成部分，故送达过程不得影响程序公正的实现。在保证不影响程序公正的前提下，送达应体现效率原则。基于送达活动与当事人的切身利益关系甚巨，故有必要对送达工作的过程、结果予以详细记载以便有据可查，从这个意义上讲，人民法院在送达过程中只要将送达活动以一定的方式固定下来并能够形成一条完整的-证据链-证实确已将诉讼文书交由当事人且送达的程序合法，未剥夺当事人的诉讼权利，则人民法院的送达工作就已完成，至于当事人对于诉讼文书的内容是否知晓、是否理解、对于后续诉讼活动是否介入，均属当事人对自身诉权的理解和处分范畴。当然，送达过程中的释明工作不应排除。

四、对完善我国送达制度的若干思考

就如何完善我国的送达制度，理论界和实务界均进行了思考并进行了一些制度设计，如有的学者提出我国应建立送达地址申报制度，并在此基础上实行推定送达制度。[6]笔者认为，完善我国的民事送达制度，必须紧密结合我国目前的司法实践，以最少的司法资源投入在最大程度上解决-送达难-问题，提出的方法须具备可操作性并与我国民事诉讼法坚持的价值取向一致。基于上述前提，就完善我国的民事送达制度笔者提出如下拙见：

（一）立法层面的完善

如前所述，要解决-送达难-问题，首先要从立法层面展开。最高人民法院应力争推动《民事诉讼法》中包括送达规定在内的若干制度的修改，即便立法层面暂时无法开展，最高人民法院也可制定新的司法解释或在原有司法解释的基础上对现有送达制度进行一定突破；或者在部分地区法院先行试点进行送达制度的改革，待时机成熟时再制定司法解释或提议修改法律。

1.合理确定送达顺序。直接送达、邮寄送达具备同等法律效力，可由人民法院自主选择；直接送达、邮寄送达、委托送达时均可适用留置送达；公告送达应在穷尽送达方式后方可适用。

2.扩大签收人范围。受送达人为公民时，签收人范围可扩大至与受送达人有亲密联系的具备完全民事行为能力的人，如受送达人的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、与受送达人存在雇佣关系的人员、共同居住的人员、小区物业管理人员等。受送达人为法人或其他组织时，该法人或其他组织的管理人员、雇员、物业服务人员等均可作为签收人。但受送达人与签收人系同一诉讼中的当事人时，上述人员不得作为签收人。人民法院在送达时应做好谈话笔录、录音录像等辅助性工作，签收人不是受送达人本人时，应注意采集签收人姓名、与受送达人关系等信息。

3.简化留置送达程序。当受送达人拒绝签收诉讼文书时，送达人员应向其释明拒不签收诉讼文书的法律后果，其仍拒绝签收的，送达人员应在送达回证上记明详细经过并将诉讼文书留置于遇到受送达人的场所，无须邀请见证人到场见证，若存在见证人并愿意见证的，应邀请见证人在送达回证上签名。具备录音录像等条件时，应采取录音、录像、拍照等方式将送达过程予以固定并将上述视听材料附卷。

4.细化邮寄送达。邮寄送达可以采取法院专递和普通挂号信两种方式，根据不同法院的经费保障情况由其自行决定使用何种方式，但受送达人在本地级市以外辖区时，应采取法院专递方式邮寄送达；当事人向法院提供送达地址后，因送达地址变更未及时通知人民法院、受送达人本人、代理人、指定的收件人拒绝签收导致诉讼文书被退回的，视为送达。

5.充实委托送达和转交送达。委托送达和转交送达应规定一定的送达期限，在送达期限内未能送达的，受托法院和转交机关应书面说明未能送达的理由以便委托和转交法院及时采取其他送达方式。

6.严格规范公告送达。公告送达是一种拟制送达，实际上多数情况下未能送达，故对于公告送达的启动条件和启动程序应设定严格条件。公告送达的，应由原告提交证据证实被告下落不明，人民法院应审查该证据属实后方可启动公告程序；适当缩短公告送达的期限，鉴于现代社会信息传播的速度极快，且公告送达本身就是一种拟制送达，故公民公告送达的期限不宜超过30天；刊登公告的方式应灵活多样，但至少要在受送达人原住所地张贴公告以便其本人或与其有密切关系的人能够知晓公告内容。

7.增加现代送达方式。如二次开庭时可以电话送达开庭传票并做好记录和录音；对于提供固定联系方式的当事人可通过电话、传真、电子邮件等方式向其送达传票、举证通知书等诉讼文书。需要指出的是，现代送达方式的司法实践尚属少数，人民法院采取上述送达方式进行送达后，应及时与受送达人取得联系确认其是否收到诉讼文书，将送达过程予以固定并附卷。笔者认为，对于开庭传票、答辩状、上诉状等诉讼文书可采取上述方式送达，但判决书、裁定书等涉及案件审理结果的诉讼文书不宜采取上述方式送达。

8.创设送达风险制度。原告在立案时应签收送达风险告知书，由于其提供的送达地址不准确导致的不能及时送达的风险，应由其承担，对于不能准确送达产生的多余的送达费用应由其负担；被告、第三人在人民法院应诉时负有提供其准确送达地址的义务，其也应签收送达风险告知书，因其提供的送达地址不准确、送达地址变更后未及时通知人民法院、拒不签收诉讼文书导致未能实际送达的，视为送达，相应的法律后果自行承担；因原告提供错误送达地址，人民法院启动公告送达程序导致剥夺当事人诉权的，原告应承担相应的责任。

9.放宽再审案件审查标准。对于当事人提出的以未能实际送达、剥夺其诉讼参与权为由申请再审的案件，应对其申请进行审查，若送达过程确实存在瑕疵剥夺了当事人诉权的，应及时启动再审程序；若送达过程无瑕疵，能够推定受送达人已被送达或应当被送达的，应驳回其申请；若当事人以申请再审为由恶意逃避法定义务的，应依法对其进行制裁。

（二）司法实践层面的完善

1.增强对于送达工作的经费保障。人民法院在办公经费中应当预留一定比例的送达经费用于支付邮寄费用、购买送达工具如照相机、录音笔、录音电话等。

2.增强送达人员工作能力和责任心。组织送达人员进行学习、培训，就送达程序、方法、工作技巧等进行训练，采取集中送达、专人送达、师徒帮带送达等方式进行送达。

3．加大与邮政机构的沟通、协调力度，对于从事送达诉讼文书工作的邮政机构工作人员提供培训；建立信息共享机制，邮政机构应将人民法院交邮的邮件送达情况归档保存并定期反馈。

4.加大制裁处罚力度。对于躲避送达、武力抗拒送达、伤害送达人等行为，应严格依法采取制裁措施，情节严重触犯刑法的，依法追究刑事责任。

[1] 江伟主编《民事诉讼法学原理》，中国人民大学出版社1999年版，第522页。

[2] ［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼（增补本）》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社2002版，第11页。

[3]参见：宋朝武：《民事电子送达问题研究》，载《法学家》2008年第6期；王福华：《民事送达制度正当化原理》，载《法商研究》2003年第4期。

[4] 廖永安：《在理想与现实之间：对我国民事送达制度改革的再思考》，载《中国法学》2010年第4期。

[5]冀鹏飞：《我国民事送达制度的改革探讨》，载《法制与社会》2010年2月（上）。

[6] 宗玲：《论我国民事送达制度的完善》，载《青年法苑》2007年第6期。