12月15日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》，即“新拆迁条例”第二次向社会公开征求立法意见。这在我国行政法规制定的历史上属于首次，充分说明了“拆迁条例”事关我国的改革、发展和民生大局。在一稿向社会征求意见的过程中，共收到6.5万条意见和建议，经过一年的反复论证、研讨，修改后的二稿再次公布于众。这些举措，无疑表现出政府部门对民意的充分尊重。

较一稿而言，二稿取得的进步是明显的。无论在公共利益的界定方面，还是拆迁补偿、强制拆迁等核心问题上，都做了一些重大的修改。

一、关于公共利益的界定。

公共利益的界定一直是公私法界的难题。本期望在我国的《物权法》中有所界定的公共利益，终于在“新拆迁条例”二稿中予以规定。不管界定的标准是否科学、准确、合理，立法者的大胆尝试应当给与肯定。“新拆迁条例”修改稿中通过列举式的立法方式，将七种情形作为公共利益的情形，同时对公共利益的认定程序也作了更严格的限制，以防止政府部门滥用行政权力而侵害公民的合法权益。如二稿中规定“市、县级政府在作出房屋征收决定时，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改造、改建，应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划，经市、县级人民代表大会审议通过”等一系列程序来界定公共利益。

但是我们也要看到公共利益的界定方面还存在较为宽泛等不足之处，如二稿第八条将由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要都列举为公共利益。什么是“由政府组织实施”？是只有政府出资，还是行政授权组织、行政委托组织出资，或者是纳入到经济发展规划的项目才算？“资源保护、市政公用等公共事业的需要”如何界定？由谁界定？是不是建设一个小型风力发电厂，或者修建一处私立大型幼儿园可以认定为是“公共利益”而征收公民的房屋？可见，“公共利益”的内涵和外延较为宽泛使界定的主体、内容等规定都存在较大的漏洞，进而不利于公民私有权利的保护。

二、关于补偿标准。

补偿标准一直是社会关注的焦点问题。虽然一稿也是按照市场价格进行评估确定货币补偿金额，但是对“市场价格”的时间节点并没有规定。房子一天一个价，是按最高的价进行补偿，还是最低的或者折中的价补偿，这些都未明确。因此，二稿经修改规定“对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产市场价格”。这样就明确了“市场价格”的具体时间节点，进而再根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定被征收房屋的“市场价格”。除此之外，还要补偿由此导致的搬迁费用，以及对被征收人因房屋征收造成的停产停业损失，这是一个很大的进步。

但是，在具体程序上，我们也要看到该规定还设置了一定的障碍。如二稿虽然重申了“房地产市场价格评估机构又被征收人选定”，但是却明确了“被征收人选定评估机构的具体办法由市、县及人民政府规定”。由此可见，被征收人选定房地产价格评估机构的具体办法由市、县人民政府规定。考虑到“市、县级人民政府”本身就是征收主体，这样的矛盾规定显然会侵犯被征收人的选择权。因此，被征收人选择权实际上市受限制的，并没有真正地实现选择自由。

三、强制拆迁——“司法强拆”取代“行政强拆”。

在二稿修改以前，对政府既当“运动员”，又当“裁判员”的身份，社会各界人士都予以批评。批评者认为，政府作为房屋征收的主体，是当事人一方即“运动员”，不应有行政强拆权即“裁判员”，政府只能依法申请处在无利害关系、中立位置的法院强制拆迁。二稿充分考虑到上述人士意见，由“司法强拆”代替了“行政强拆”。即被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。这意味着，今后的强制拆迁只能由政府向法院申请，由法院来执行。

可以看出，二稿对强制拆迁的主体、程序等方面都作了具体的规定，在程序上体现了合法、公平、公正，让“局外人”——法院进行裁决和执行强拆权。但是，我们应看到 “实然法”与“应然法”的差距。是否一部“良法”就一定能够得到施行，公民的合法权益就一定能够得到保护，我看未必。具体到我国的实际，法院将面临更大的压力，能否将强制拆迁权落到实处，值得怀疑。除了工作量将大大增加外，法院还面临法律效果与社会效果统一的问题。我们知道，拆迁不只是一个法律问题，更是一个复杂的社会问题，如拆迁后拆迁户的安置问题、生活问题等，这不是法院依法执行就能解决的。还需要其他配套政策和措施以及政府部门的配合。如果得不到政府部门的有效支持，法院的执行就不可能到位，司法强拆权就可能被架空。所以，笔者认为，法院在强制拆迁问题上并不能真正地解决所有问题，应当审慎地行使司法强拆权。

北京大学姜明安教授认为，以“司法强拆”取代“行政强拆”，需要三个前提条件。一是要裁决和执行分开，法院只负责对是否需要强制拆迁做出裁决，由专门机构负责强制执行。二是法院必须有独立性，依法裁判不受外部非法的干扰。三是诉讼期间停止强拆。笔者认为姜教授的观点既符合法理，又符合我国实际，对解决法院强制执行难问题具有很大启示，有关立法部门应当予以考虑。

笔者建议，裁决权由法院行使，对于政府作出的征收补偿决定进行审查，如果认为合法，予以支持；如果认为决定明显违法，可以裁定不予执行。强制拆迁执行权应当归于政府，（上文已经论述法院行使强制拆迁权的困难，此处不赘）。理由如下：一是政府人、财、物等保障更充足，更有利于强制拆迁权的执行，进而更能保证经济社会发展的效率。二是政府更能整合社会资源，可以更好地调动相关部门予以配合，更好更快地解决拆迁矛盾纠纷。三是政府可以更直接地制定相关的政策和措施，来满足公民的利益需求，而法院却不能做到。

法院拥有独立的司法审判权，不受任何机关的非法干涉，尤其是政府部门的干涉。这是法院作出公正裁决的前提和基础。若是法院独立的司法审判权受到非法干扰，那么裁决的公平、公正就得不到保障，进而也影响到法院在人民群众中的形象，有损法律的尊严和法院的权威。笔者建议，对作出征收补偿决定的政府部门加强监督，防止其对法院的裁决进行干涉。同时，还建议法院的裁决过程向媒体和社会公开，有条件的可以进行邀请人大代表、政协委员、人民群众进行听审、或者邀请电视台、网站对庭审过程进行直播等，通过社会监督予以对政府和法院进行监督，以保障公民的合法权益。

我们知道，根据我国现行的行政诉讼法，行政诉讼期间强制拆迁是不停止的。如果诉讼期间不停止强拆，即便是官司打赢了，房子已经被拆掉了。这样的结果对于公民的合法权益保护不利。因此，建议对我国行政诉讼法进行修改，将“执行强制拆迁权”作为“诉讼期间停止执行”的情形之一。这样公民的私有财产权益才能够得到最公正的保障。

“拆迁条例”作为平衡公共利益和私人利益，确保国家的征收行为能够体现对私人产权尊重的工具，本人特别赞同《关于<拆迁条例（专家论证稿)>的说明》中关于该条例修改的指导思想中所言：“条例关系到现代化建设的全局，核心是兼顾公共利益和被征收人利益，既要使公共利益需要得到实现，又要使被征收人的利益切实得到保护。政府为了公共利益需要征收房屋，不能使被征收人利益受到损失。”对正处于城镇化和工业化加速期的中国而言，如果在房屋征收的过程中只讲“公共利益”，不讲被征收人私人合法权益的保障，即使藉此可以加快现代化建设的步伐，但对中国社会的整体和谐而言是极为不利的，只有更好的保证被征收人的合法权益，才符合和谐社会的基本理念和价值。

“拆迁条例”最终颁布条文，我们将拭目以待，希望一部“良法”尽早地出台。