人民陪审员制度改革-以“陪而不审”问题为研究视域
作者：李涛 发布时间：2010-11-23 浏览次数：1064
摘要：本文通过分析我国人民陪审员制度目前的现状及存在的问题，指出现在人民陪审员制度最大的问题是“陪而不审”问题，并通过对“陪而不审”问题的原因进行分析，指出其本质原因在于人民陪审员的专业素养难以适应现行制度所赋予其的职权，从而进一步提出解决此问题的对策，即应将人民陪审员的职能确定为仅认定案件事实，不适用法律，同时建立起大众陪审与专家陪审的陪审制度。
关键词：司法改革；陪审制度；陪而不审；专家陪审
引言
人民陪审员制度是中国民主政治的组成部分，是民众参与国家管理的重要形式，是为了最大限度地实现社会公平正义而创设的一项审判制度。其立法初衷在于借鉴国外的陪审团制度和参审制度，通过人民陪审员参加法院个案的审理来实现司法民主化，监督审判机关正确实施法律，促进司法公正。该项制度自从在中国实施后，几经废止与恢复，一直未受到应有的重视和肯定，未能真正发挥其应有的社会功能和作用。〔1〕2004年8月，全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），2004年12月最高人民法院和司法部又联合发布了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），在经过五年的实践后，最高人民法院于2010年1月公布了《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》（以下简称《规定》），从而在制度建设层面上使之进一步细化和完善。但实践中，关于人民陪审员制度仍有诸多问题亟需解决。最高人民法院制定的《人民法院第三个五年改革纲要》（以下简称《三五纲要》）首次提出要“大力推动司法民主化进程”，词汇的变化亦指出了司法民主化的两大看点，即人民陪审员制度和人民调解制度改革。根据《三五纲要》的改革精神，本文拟从我国人民陪审员制度的现状出发，指出目前人民陪审员制度改革亟需解决的问题是“陪而不审”问题，并通过分析其原因，进一步提出解决问题的对策。
一、我国人民陪审员制度的现状及存在的问题
随着《决定》的公布实施，并经过五年的司法实践，目前人民陪审员的队伍已经非常庞大，人民陪审员的参审比率、参审案件数量亦有大幅提升，此项制度对维护司法公正、促进司法公开、推进司法民主的作用正日益增强。但毋庸讳言，《决定》仍然存在不少法律缺失，规定的内容过于原则性，实践中不易操作。2010年1月，最高人民法院在广泛征求意见的基础上公布了《规定》，大大丰富了《决定》的内容，具有较强的可操作性。但关系到人民陪审员制度的关键问题，即“陪而不审”的问题仍然未从根本上予以解决，导致“陪而不审”问题仍旧是人们对人民陪审员制度持否定性评价的核心原因。其表现主要有三点：一是人民陪审员不参加审判活动，或仅挂名为合议庭成员但实际上不参加庭审，完全由法官主持案件的审理和裁判，形成事实上的“不陪也不审”；二是人民陪审员虽参加庭审，但不参与合议或者在合议时以法官意见为主导，形成事实上的“陪而不审”；三是人民陪审员由于经常被邀请参加审判活动，形成事实上的职业陪审员，受个人私利影响，参与司法腐败活动，影响审判活动的公平和正义。因此，从实践的层面来深入分析和认识我国人民陪审员制度中的缺陷，揭示“陪而不审”现象产生的本质原因，进而在制度完善方面提出有效可行的对策，仍然是摆在我们面前的一个重要课题。
二、“陪而不审”的本质原因：人民陪审员的专业素养难以适应现行制度所赋予其的职权
首先，由于我国人民陪审员制度实行的是与大陆法系国家相似的参审模式，《决定》规定人民陪审员参加案件审理时，与法官享有同等权利，对案件的事实认定及法律适用有独立的表决权。而依据权利义务对等原则，人民陪审员在享有权利的同时亦要履行相应的义务，也即人民陪审员既要对案件的事实进行认定，又要对案件的法律适用提出意见，其权利亦为其义务。这一点在《规定》中亦有体现，《规定》第七条第二款规定，人民陪审员评议案件时应当围绕事实认定、法律适用充分发表意见并说明理由。但由于《决定》和《实施意见》对人民陪审员的专业素养及文化程度均未提出过高的要求，〔2〕应该说，这样的规定有利于扩大司法民主，实现司法精英正义与平民正义的有机结合，使法院的审判结果能够与广大民众的普通民意期望更好地相吻合。但同时带来的问题是，由于人民陪审员大多并不具备专业的法律知识，让其全面参与审判，既负责认定事实，又负责法律适用，并享有与法官平等的表决权，显然忽视了法律问题的专业性，“法律是一门艺术，它需要长期的学习和实践才能掌握，在未达到这一水平之前，任何人都不能从事案件的审判。”〔3〕因此，让外行的人民陪审员参与对法律问题的裁判，显然是难于胜任的。
其次，随着社会法制建设的迅速发展，各种专业化的立法大量出现。法律的复杂性使得司法成为一般人无法涉足的领域。法条“种类繁多，案例浩如烟海，必须长期刻苦钻研者始能窥其堂奥。所以，社会上只能有少数人具有足够的法律知识，可以成为合格的法官。”〔4〕而人民陪审员既没有系统的法律知识和技能训练，也不如法官那样富有经验和具有判断力，再加上临时参加案件审判，要求其像法官那样对案件提出专业、准确的法律适用意见完全是强人所难。因此，我国的人民陪审员制度赋予人民陪审员与法官同样的权利，看似具有比英美国家陪审员更大的职权，实质上使人民陪审员在参与案件审理时难于确定自身恰当的角色定位。因此，要求作为外行的人民陪审员针对法律适用上的问题作出判决，只能出现两种结果：一是凭借自己的社会经验对案件争议形成的认识和对当事人的感情认同作出不依法甚至否定法律的判决；二是由于本身法律知识的限制不能掌握法律精神的实质，又由于临时参审对案件事实的不确定认知，并基于作为普通民众对法官的专业知识的尊敬和敬畏的心理，自然产生权威趋从心态，而在法律问题上听凭法官决定，使其陪审意见成为法官意见的翻版。在实践中，第二种结果占了绝对数量。
基于以上分析，本文认为，在要求人民陪审员行使与法官同等的权利，要求不懂法条的人民陪审员会准确地适用法条的情况下，必然造成人民陪审员对于专业性、法律技术性过强的审判活动不敢也难以发表意见，最终形成的结果往往是人民陪审员只以法官的意见为主导，从而造成“陪而不审”的现象普遍存在。
三、对解决“陪而不审”问题的对策思考
（一）将人民陪审员的职能确定为仅认定事实
一方面，我国现行的人民陪审员制度，虽然在立法上规定了人民陪审员与法官拥有同等权利，看似维护了人民陪审员的职权，但这种职权的混合实际上却造成了由于人民陪审员的法律专业素养难以适应其职权而导致了“陪而不审”的现象，已如前述。另一方面，由于适用法律能力的不足，也造成了人民陪审员客观上的不能审和主观上的不敢审。正如
（二）建立大众陪审与专家陪审相结合的陪审制度
随着社会的快速发展，现代高科技在社会生活中的渗透力也在逐步加强，并且人类的社会活动亦正向专业化的趋势发展，由此使得金融、证券、网络、医疗、知识产权等专业性很强的案件不断增多。囿于自身知识的局限性，法官亦难以对此类专业性极强的案件作出客观科学的事实认定。比如备受网民关注的“番茄花园”一案，〔5〕该案在审理过程中，法官对被告人陈述的计算机专业术语听着感觉是“像雾像雨又像风”，完全听不明白。而如果我国建立起专家陪审与大众陪审相结合的陪审制度，则既可以增强法官对案件事实的判断能力和社会效果的把握能力，又可以使专家陪审员的专业知识和思维优势与法官的法律专业知识和法律思维形成一种良性互补。对此，《规定》第五条已为我们提供了法律基础：特殊案件需要具有特定专业知识的人民陪审员参加审判的，人民法院可以在具有相应专业知识的人民陪审员范围内随机抽取。因此，在现阶段，有条件的法院应明确规定对于涉及专业性较强的知识产权类、计算机网络类、医疗纠纷类等案件必须有具有相应专业知识的人民陪审员参加，在形成较为可行的制度后，对其加以完善并大力推广，尔后在全国建立起大众陪审和专家陪审相结合的陪审制度。
论者或有认为弥补法官专业知识的不足无需采用专家陪审员的方法，解决这些专业问题完全可以采用司法鉴定、专家证人出庭接受质询的方法来办到，这与人民陪审员的职能定位无关。因为专家证人是独立于诉讼双方和法庭的超然的独立第三人地位，司法鉴定的结论因具有法定权威性而令人信服，专家证人向法官和人民陪审员提供的专业性意见仅供参考，因此更能保证法庭裁判的公正性。司法鉴定制度、专家证人制度等足于弥补法官的专业知识不足，是司法体系内早已存在、行之有效的简便方法，再创设专家陪审员这种制度难免有架床叠屋、避简就繁的嫌疑。〔6〕但此种观点只看到了制度的理论面，未看到隐藏于其背后的现实面，即现实的费用与时间问题。如果两造当事人均为普通老百姓，而案件的标的又涉及到比较专业的问题时，此种制度一般均会被当事人排除适用。以笔者所在法院为例，每年专家出庭的案件平均不足全院案件的1‰，而申请司法鉴定的费用一般均在数千元以上，且鉴定时间普遍过长。因此，普通老百姓或者是因为司法鉴定费用过高承受不起，或者是因为司法鉴定的时间过长而不愿意选择进行司法鉴定。此种情况下，由于法官对案件的专业问题又不了解，因此案件久拖不决，不仅造成案件的审限过长，当事人对法院也容易产生抵触情绪。而如果有专家陪审员参加案件的审理，对案件的事实则较容易认定，即提高了审判效率，又减少了当事人的抵触情绪，有效避免了信访案件的产生。
（三）建立分类人民陪审员名单
《决定》以及《规定》均明确表明应随机抽取人民陪审员参加案件的审理，具体可采用电脑随机生成的方式进行抽取，但对如何选择则未进一步加以规定。本文认为，由于对参加陪审的人民陪审员是以随机抽取的方式来确定，因此不宜将人民陪审员长期固定在同一审判业务庭或合议庭内，应由审判管理办公室统一管理，根据人民陪审员的行业背景、地域分布、专业特长以及陪审案件的类型等，建立分类的人民陪审员名单。在此基础上，对普通案件在全部名单中随机抽取人民陪审员参加案件的审理，对专业性较强的特殊案件可在相应的分类名单中随机抽取人民陪审员，从而既满足案件当事人对审判的信任要求，也适应案件审理专业化、人民陪审员选择随机性的要求，更有利于维护司法民主和公正。如笔者所在法院今年在选任新的人民陪审员时，就注意从医院、审计、环保、规划等各行各业中进行选任，尔后按其职业以及专业领域等进行适当分类，在审理专业性较强的案件时，从相应的人民陪审员分类名单中随机抽取，并及时与该人民陪审员进行沟通。实践证明，此类由专家陪审员参与的案件当事人的服判息诉率也较高，可谓取得了良好的社会效果。
结语
人民陪审员制度在保障司法民主和司法公正、防止司法腐败、维护司法权威以及普及法治精神等方面都具有不可替代的政治价值，对于有利于更好地认定事实定分止争、实现审判结果的正当化以及有利于判决的执行方面也具有重要的司法功能价值。因此，在大力推动司法民主化的进程中，人民陪审员制度的改革及完善的重要性不言而喻。而改革及完善人民陪审员制度，首当其冲的即是应解决“陪而不审”问题，而解决“陪而不审”问题，关键是要使人民陪审员找到与自己相适应的角色定位，对人民陪审员的职能进行适当的限缩，以解决人民陪审员的职权定位与其专业素养之间的矛盾。
