《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”行政诉讼中不适用调解制度的原因主要有以下几点：（1）调解以当事人享有处分权为前提，而行政权具有不可处分性，因为它是法定的而非行政主体固有的职权，行政主体必须依法行使，不存在调解的可能性；（2）在行政诉讼中，行政主体和行政相对人地位不平等，很难平等自愿的达成调解协议；(3)防止行政主体为了尽快结束争议或避免败诉，以牺牲公共利益，违反法律、行政法规规定为代价达成调解协议。

一、行政诉讼调解制度的可行性

1、行政主体对行政职权具有有限处分权性。行政行为可分为羁束行政行为与自由裁量行政行为。羁束行政行为是指法律明确规定了行政行为的范围、条件、程度、方法等，行政机关没有自由选择的余地，只能严格依照法律作出的行政行为。自由裁量行政行为是指行政主体在法律规定的方式、幅度、期限等范围内，根据自身判断，有权选择作为或不作为，或者选择不同法律效果的行政行为。由此可以看出行政主体并非完全无权处分行政职权，只是不能随意处分行政职权。

2、行政诉讼中适用调解制度有利于维护当事人、国家和社会公共利益。行政诉讼案件的撤诉率很高，当中除了行政相对人自愿撤诉外，不乏屈服于行政机关的压力而申请撤诉或被告改变其所作的具体行政行为驱使原告撤诉。行政主体和行政相对人的这种行为是一种变相和解，行政诉讼中调解制度的缺失迫使这种和解游离于法律之外。在缺乏监督的情况下，这种和解极有可能在以损害当事人或国家和公共利益的情况下进行。与其如此，还不如由法院介入调解，可以借助于人民法院的审查,避免调解结果损害国家利益、社会公共利益或者当事人利益。

3、行政诉讼中适用调解制度有利于避免循环诉讼，从根本上解决矛盾。我国《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。”人民法院只能审查行政行为的合法性而对行政行为的合理性无权审查。在实践中经常存在行政行为合法却不合理的情况，如果法院只能作维持判决，那么当事人不服判决，又会掀起一次诉讼风波，浪费了有限的司法资源。从另一方面讲，法院只能作维持判决或撤销判决，不能从根本上解决当事人之间的矛盾，到最后相当于把皮球踢回给了当事人。

二、行政诉讼调解制度在域外的适用

（一）行政诉讼调解制度在英美法系的适用

在英美法系国家，根据法律面前人人平等的原则以及公民与政府受同一法律支配和受同一法院管辖的原则，司法审查程序与民事诉讼程序并没有本质上的区别。行政诉讼案件适用于民事诉讼的程序规则，没有专门的行政法规，也没有单独的行政诉讼程序设计。美国的司法审查一直是按照民事诉讼的程序来进行，并且，在其公法领域大量存在着“诉辩交易”的传统习惯，对于行政机关在诉讼中与相对人和解，已经不存在观念上的障碍。

（二）行政诉讼调解制度在大陆法系的适用

在德国，行政诉讼中的和解制度是有法律明文规定的。德国在1960年颁布的《行政法院法》第106条规定:“只要参与人对和解的标的的有处分权,为完全或部分终结诉讼,参与人可在法院作出笔录,或在指定或委派的法官面前作出笔录以达成和解。法庭和解也可以通过以法院、主审法官或编制报告法官建议作出的方式在法院达成。”德国行政诉讼和解制度大致可总结为以下几点:一是法官在审判之前具有促成当事人和解的法定权责,且依据德国法,只要在进入诉讼程序之后,在法院裁判之前均可进行行政诉讼和解;二是对诉讼和解条件有一定限制,就是参与人必须对和解标的有完全的处分权,且把存在事实和法律状态不明确作为诉讼和解的一般情形;三是规定了诉讼和解的形式必须由参与人在法院或在指定或委派的法官面前达成,并作出笔录,或通过法官建议作出的裁定形式,以书面方式在法院达成;四是和解可以超过诉讼范围,诉讼参加人既可就全部诉讼标的达成和解,又可就部分诉讼标的达成和解,既可以对于行政诉讼中的争议问题进行和解,还可以对并未系属于法院的请求或不能被提起行政诉讼的请求进行和解。

在台湾地区，诉讼和解是有明确的法律依据的。学术界对诉讼和解在行政诉讼中的适用也是持肯定和赞同态度的，而且诉讼和解在行政诉讼实践中也并不少见。

三、我国行政诉讼调解制度的构建

（一）行政诉讼调解的适用范围

1、行政处罚案件。根据有关行政法律、法规的规定，行政机关进行行政处罚一般都拥有自由裁量权，由此便可能产生处罚轻重失度的情况。通过调解，既能保护行政相对人的合法权益，及时了结争议，又达到监督行政机关依法行政的目的，实现了法律效果与社会效果的有机统一。

2、行政裁决案件。所谓行政裁决，是指依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并做出裁决的行政行为。该类案件，原告起诉的目的实质在于满足其民事主张，该类案件的调解，其实就是民事纠纷当事人之间的调解。

3、行政征收案件。所谓行政征收，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的行政行为。目前我国的行政征收体制由税和费组成。虽然法律、法规对于行政征收的范围、标准等都有规定，但在具体操作中，行政机关在征收时存在自由裁量的空间。如税法中关于税收的减、缓、免等方面只有原则性规定，如何掌握好尺度，就是税收征管部门的自由裁量权。还有一些费的征收，针对不同情况、不同范围，行政机关可以自由决定收费数额。因此，在行政诉讼中，法院可以在此幅度内进行调解。

4、行政补偿案件。所谓行政补偿是行政主体基于公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中，合法行使公权力的行为而致使公民、法人或者其他组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，以公平原则并通过正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。对于合法财产及合法权益的损害程度及补偿的标准、方式等，都存在合理及可裁量的问题。因此，此类案件可以适用调解。当然，人民法院在调解时，必须以保护“公共利益”不受侵害为原则。

5、行政合同案件。行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同是现代行政法中合意、协商等行政民主精神的具体体现。正因为行政合同有合同的特性，决定了人民法院在审理此类行政案件中可以适用调解。当然调解时，必须遵守公益优先原则，即当私人利益与公共利益发生明显冲突时，不得以牺牲公共利益为代价进行违法调解。

（二）行政诉讼调解的启动

在行政诉讼中，提起诉讼的是行政相对人，行政诉讼中调解的申请者也应限于行政相对人，如果允许行政机关申请调解，则可能出现因行政相对人惧于行政机关的行政权力而被迫接受调解的情况。将申请调解的权利赋予相对人，对行政机关则影响不大，行政机关可以接受也可以拒绝，这样就可以减少运用行政权力而胁迫调解的现象。此外，人民法院根据案件的具体情况，在征得双方同意的情况下，也可依职权提出调解。

（三）行政诉讼调解的时间

行政诉讼的调解只能在法院对具体行政行为是否合法作出明确判断的庭审中或庭审后判决前的阶段中进行，而不能适用于判决前的各个阶段，这点应与民事诉讼相区别。如果在诉讼伊始，原告与行政机关之间的矛盾异常激烈时，对其纠纷进行调解，不仅会使许多本能调解成功的案件被排除在外，而且不符合行政诉讼合法性审查的原则。因此，行政诉讼的调解只能在庭审中或庭审后判决前的两个阶段中进行。

（四）行政调解协议的法律效力

经法官审查后确认的合法的调解协议，其效力主要有两部分：一是终结诉讼的效力; 二是与判决有同等的效力，即包括形式上的确定力与实质上的确定力。所谓形式上的确定力，指当事人不得以上诉的方法，请求将判决废弃或变更。所谓实质上的确定力，即诉讼标的在确定的终局判决中经裁判后，除法律另有规定外，当事人不得就该法律关系再行起诉，这也可以称之为既判力。调解书具有与判决书同等的法律效力，一方不履行的，对方可申请人民法院强制执行。