参与分配制度，是指因金钱请求权而被人民法院查封、扣押、冻结的财产变价处理过程中，被执行人其他已取得执行依据的金钱债权人申请参加执行程序，就被执行人查封、扣押、冻结的财产主张参与分配。该项制度有利于及时、公平的保护在执行同一被执行人财产进行分配过程中的多个债权人的合法权益，对维护社会公平，提高诉讼效率，具有重要的意义。根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》(以下简称《意见》)、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(以下简称《执行规定》)及最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》执行程序若干问题的解释，我国当前参与分配制度具有以下基本特征：1.有多个债权人存在； 2.债务人是同一人，包括公民、企业法人、其他组织。若债务人是企业法人，必须是执行法院掌握的可供执行财产不足以清偿全部债务且尚未进入破产程序，否则，债权人可以依照企业破产法对该法人实行破产还债，不适用参与分配制度；3.被执行人的财产不足清偿全部债务；4.必须是其他债权人对已经开始执行的财产提出清偿要求，即申请加入已经开始的执行程序。但实际操作中存在不少问题。

问题一：关于参与分配的原则

《执行规定》第八十八条规定“多份生效法律文书确定金钱给付内容的多个债权人分别对同一被执行人申请执行，各债权人对执行标的物均无担保物权的，按照执行法院采取执行措施的先后顺序受偿”；而《执行规定》第九十条规定，当被执行人不是企业法人，且其全部或主要财产已被某一个法院强制执行时，其他取得执行名义的债权人可申请参与分配，采平等主义。由此看出，我国的参与分配制度既采优先主义，又采平等主义。上述规定产生以下问题：1.依照《执行规定》八十八条的规定，后采取查控财产措施的案件债权人，其债权有可能得不到受偿，法院生效法律文书成为一纸空文；2.法院与法院之间对分配程序产生争议，导致执行程序的混乱；3.助长地方保护主义，有的基层法院以《执行规定》第八十八条为由，称某一案件已对查控的财产执行完毕，其它债权人不能再参与分配。

对策建议：我们认为，参与分配的目的在于平等保护参与分配债权人的合法权益，如采优先主义，违反了公平原则，损害了有关债权人的合法权益，所以《执行规定》第八十八条应修改或不适用。在最高人民法院未出台新的规定前，各地法院适用标准应当统一，不能个别法院采用优先主义，其它法院采用平等主义，而应一律采用平等主义，各地中级法院对此可以提出业务指导意见，以示法律适用的统一性。

问题二：关于有权申请参与分配债权人的范围

关于债权人的范围，《意见》第二百九十七条规定：被执行人的其他已经取得执行依据的或者已经起诉的债权人，而《执行规定》第九十条规定：对被执行人已经取得金钱债权执行依据的其他债权人。《意见》和《执行规定》二者规定不一，而司法实践中对此又有争议，但采纳《意见》者占多数，即被执行人的其他已经取得执行依据的或者已经起诉的债权人，有权申请参与分配。

对策建议：应该采《执行规定》的债权人范围规定，即对被执行人已经取得金钱债权执行依据的其他债权人。但对于已经起诉且在先保全但尚未取得执行依据的债权人，应当将该债权人所主张的债权应受分配的数额予以提存，待该债权确定后再交付给该债权人。其理由是，参与分配程序终结后，债务人的履行能力已严重弱化，债权人已难以实现其债权，为体现公平原则，应允许其申请参与分配。对此，最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》执行程序若干问题的解释第二十六条第三款明确规定，诉讼期间进行分配的，执行法院应当将与争议债权数额相应的款项予以提存，由此可见，最高院明确对已经提起诉讼的债权人，是允许其申请参与分配的，至于债权数额，可由生效法律文书确定，如果该债权消灭或减少，则其它债权人可以追加分配。

另外，对于尚未取得执行根据而没有起诉的债权人是否允许其申请参与分配的问题，有的人认为，如不允许未起诉的债权人参与分配，违反了公平原则，并可能损害这些债权人的合法债权，有悖于我国参与分配制度的宗旨和目的。对此我们认为，对于未起诉的债权人不能允许其申请参与分配。其理由是，债权数额未经司法确认而进行分配没有法律依据，而在执行程序中审查解决，由执行替代审理，违反了程序法，剥夺了有关当事人的诉讼权利和民事权利。

问题三：关于申请参与分配的前提条件。

依现有规定，债权人如果要申请参加到他人已开始的执行程序中需满足两个条件。首先，他应知道针对该债务人的执行程序已经开始；其次，他应知道债务人不能清偿所有到期债权。但实际上申请人不知道或难以知道债务人的财产不能清偿所有债权，至于对该债务人的执行程序何时开始则更不清楚。所以往往在有的债权人不知道的情况下，对债务人的财产，法院已执行结束。实践中，我们遇到个别债权人在本院对债务人的财产分配结束后，向本院申请分配的情况，甚至还有其它法院移送申请分配的执行案件的情况。于是，有人提出，在执行程序中，对债权人不能过于苟刻，法院应通知有关债权人执行的情况，以利于对各债权人的公平保护。

对策建议：我们认为，在个别债权人不知情而执行程序已开始的情况下，《意见》和《执行规定》并没有规定执行法院、申请执行人及被执行人有通知其他债权人的义务，因此，执行法院在一般情况下没有通知的义务，因为参与分配不同于破产制度，不能认为是对债务人所有债权的平等受偿，而仅以申请参与分配的债权为限；其次，申请参与分配应当以自愿为原则。只有在个别情况下，法院负有告之义务。其一，被执行人为公民或其它组织，该被执行人要求法院通知有关债权人受偿债务；其二，如果法院处置的财产是终极性的，即债务人仅以该财产为承担责任的全部，如被执行人在注册资金不实范围内承担清偿责任，第三人在处分被执行人的财产范围内承担赔偿责任。原因在于，当被执行人的财产是终极性的，该财产执行完毕后将终结民事主体的资格，法院如不告之，则有些债权人的债权不能得到清偿，且以后也得不到清偿。

问题四：关于申请参与分配的时间

《意见》二百九十八条规定，参与分配申请应当在执行程序开始后、被执行财产被清偿前提出。这一时间概念是不明确的，“执行程序开始后”是先行申请强制执行债权人提出申请之时还是法院采取执行措施时，还是着手分配时？《执行规定》第九十条规定的参与分配终期是“被执行人的财产被执行完毕前”，是应理解为参与分配的终期为“执行所得移交给债权人之前”还是“参与分配方案确定之时”，对此，实践中存在争议。

对策建议：我们认为，分配被执行人的财产总有个时间段，所以对于《意见》二百九十八条应当全面理解，只有一个申请执行人申请执行的，其他债权人申请参与分配的截止日期，为执行价款支付给申请执行人的前一日，或者执行标的物因以物抵债而将产权转移给申请执行人的前一日。如果果有多个申请执行人申请执行的，其他债权人申请参与分配的截止日期为分配方案经各申请执行人认可，执行价款支付给首位申请执行人的前一日，或者执行标的物因以物抵债而将产权转移给首位申请执行人的前一日。人民法院以裁定方式以物抵债的，该裁定送达之日为产权转移时间。以其他方式以物抵债，产权转移的时间按相关法律规定为准。其他债权人在此期限内未申请参与分配的，视为放弃该次参与分配以示法院分配的公正性与及时性。理由是：个别债权人以参与分配的债权尚未实际得到分配财产为由，在此期限之后申请参与分配，法院予以准许，则要推翻原来的分配方案，一则否定经债权人同意的分配方案并无依据，二则如已得到财产的债权人不同意该申请人的请求，则法院会进退两难。

问题五：关于债权人的举证责任

《意见》第二百九十八条规定债权人在申请参与分配时要递交申请书，且在申请书中写明被执行人不能清偿所欠债务的事实和理由，即执行债权人要对自己主张的事实负举证责任。在当前“执行难”相对突出的情况下，要债权人获知债务人具体财产状况是有难度的，债权人能提供的只是自己在请求履行债务过程中已知的债务人资产状况，而债务人事实上是否已经不能清偿所有债权，应由法院在强制执行过程中查证核实。要求申请参与分配的债权人在申请书中注明债务人不能清偿的事实和理由，加重了其举证责任，这不符合实际情况，也有违情理。而司法实践中，法院往往做得较多。且即使某一债权人尽了较大的调查责任，其也因分配的平等性而不能享有优先受偿权，违反权利与义务相一致的原则，在此情况下，举证责任难以落实。

对策建议：申请参与分配的债权人仅就债务人不清偿到期债务的事实进行举证，就已知的债务人的财产情况向法院进行说明；对于已知的债务人的财产线索，可以要求法院查实，法院在执行过程中，要引导债权人积极进行举证，及时查控债务人的财产；对于故意有证不举，不劳而获的债权人，法院在分配过程中，要向其它债权人通报情况，对于在财产查控方面尽了较多义务的债权人，要求多分财产的，法院应适当予以考虑。

问题六：关于法人财产是否适用参与分配

《执行规定》第八十九条规定，被执行人为企业法人，其财产不足清偿全部债务的，可告知当事人依法申请被执行人破产。可见，如企业法人的财产不足清偿全部债务，应以破产程序进行，不进行执行分配。但司法实践中，对于企业法人的财产仍然进行参与分配的占多数，原因在于：1.无债权人提出破产申请；2.即使有债权人申请，因不符合破产案件受理条件，而被法院驳回；3.参与分配便于操作，为多数法院、有关债权人所接受；4.主持参与分配的法院对企业法人的所有债务和所有财产并无审查的义务，其只需审查申请参与分配的债权人的合法性和对查控的财产处置的有效性。对企业法人财产适用参与分配存在的问题：如法院处理的企业法人的财产是该企业法人的全部财产或大部分财产，一部分未申请参与分配的债权人则有可能永远失去受偿机会，个别债权人以法院违反规定为由进行纠诉、上访。如何使债权人得到公平受偿，这是困扰法院执行工作的一个难题。

对策建议：对企业法人的财产主持参与分配，应有别于对公民和其它组织的财产主持参与分配，应当体现执行程序的公开性与透明性，要注意以下问题：1、主持参与分配的法院对企业法人的全部财产不能主动调查核实并加以处置，仅对案件查控的财产予以处置；2、对查控的财产进行评估、拍卖，主持参与分配的法院应对此予以公告；3、就参与分配事宜，主持分配的法院应公告，明确申请参与分配的债权人的条件，应当提供的证据材料，逾期不申请参与分配的法律后果，尽可能使符合条件的债权人均能得到公平受偿。4.主持分配的法院经查实企业法人的财产不足清偿全部债务的，应遵循平等保护各债权人合法权益为原则兼顾享有优先权的权利人利益对被执行人名下财产进行统一分配。上级法院可以加强对企业法人的财产适用参与分配的专项指导。

问题七：关于主持分配的法院

《执行规定》第九十一条规定“对参与被执行人财产的具体分配，应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持。首先查封、扣押、冻结的法院所采取的执行措施如系为执行财产保全裁定，具体分配应当在该案件审理终结后进行”。

实践中存在的问题：1.首先采取查控财产措施的法院因案件疑难复杂，迟迟未审结案件，导致无法启动执行程序，无法进行评估、拍卖；2.被查控的财产涉及抵押优先权，抵押优先权人未诉讼或受诉法院因涉及其它法院的查封而无法启动评估、拍卖程序；3.债务人财产所在地的法院往往受理的案件较多，但因为受《执行规定》九十一条的影响，而无法尽快处置财产，将案件执结，影响质效指标；4.涉及外地法院对债务人财产首先采取查控财产措施，法院之间的协调往往要拖上很长的时间，有的甚至没有结果。

对策建议：《执行规定》第九十一条主要考虑到申请财产保全的债权尚未最后依法确定，如能够保证该债权的实现，同时又能保护其它债权人的利益，则选择主持分配的法院可以体现灵活性。1.一般情况下，参与分配由在先采取查封、扣押、冻结措施的法院主持进行，其他执行法院应将查封、扣押、冻结的被执行人财产移交给主持分配的法院进行统一处理。2.在先查封、扣押、冻结为诉讼保全，且相关案件尚未审结的，由首先进入执行程序的法院主持分配，在先保全查封、扣押、冻结的法院应当将查封、扣押、冻结的财产交由主持分配的法院处理。3.其他执行法院认为移送执行更有利于及时、公平保护权利人利益的，经主持分配的法院同意的，可以将同一被执行人的相关案件移送主持分配的法院执行，也可自行执行，但必须服从主持分配法院的财产分配方案。主持分配的法院经对方法院同意，也可以请求其将关联案件移送本院执行。4.中级法院认为指定给一家基层法院执行更能及时、公平保护各债权人利益的，可以确定一家法院为主持分配的法院对被执行人的全部财产进行统一分配。5.涉及与外地法院就参与分配问题产生争议的，法院之间应自行协商解决。协商不成的，报各自上级法院协调。

问题八：关于提出分配异议的时间

《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零二条规定，当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议，但根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》执行程序若干问题的解释第五条的规定，该异议必须在执行过程中提出。同时《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条规定，案外人对执行标的物提出异议，也应在执行过程中提出，但对“执行过程中”应如何理解，实践中并未完全统一，有的法院只要当事人、案外人提出异议，就审查作出裁定，有损法律的严肃性；有的法院对当事人、案件人的异议不予理采，任其信访、上访，给执行工作带来负面影响。

对策建议：我们认为，“执行过程中”是指执行开始的时间到执行结束的时间，执行开始的时间，应为法院对案件立案执行的时间，执行结束的时间应为法院对案件执行完毕的时间，如财产交付债权人的时间，不在该时间范围内提出的异议，法院不予异议审查，通知说明不审查的理由。司法实践中，最难解决的如何界定当事人、案外人对参与分配提出异议的时间。有的未申请参与分配的债权人，在分配方案已确定，法院已着手分配财产时提出执行异议，并要求参与分配，对此应如何解决？我们认为，如果仅是法院确定了分配方案，但尚未将财产交付首位债权人，则应当暂停执行，对异议进行审查，异议成立的，应准予其申请参与分配，如果法院确定了分配方案，并已将财产交付了参与分配的首位债权或一部分债权人（因债权人人数众多，法院不可能在同一时间将财产交付全部债权人），则分配应继续进行，因为此种情况下，财产的交付，意味着执行的结束，案外人只能寻求另外的救济途经。另外，对于伪造债权申请参与分配，或者恶意提出参与分配异议，阻碍执行的，法院应按照民事诉讼法第一百零二条规定对当事人予以处罚。对所涉执行依据，发现确有错误的，按审判监督程序处理。