土地承包经营权和宅基地使用权是我国农民两项重要的用益物权。前者解决了农民的基本衣食来源，后者解决了农民的基本居住问题。这两项制度以其鲜明的社会保障色彩成为了维护农业、农村稳定的重要制度。[1]可见，宅基地是千家万户的立足之地。为了保障大农民的切身利益，使农民”居者有其房”，加强对宅基地使用权法律制度的完善变得尤为重要。我国宅基地使用权实际包括农村宅基地使用权和城镇宅基地使用权，但现存的城镇中历史遗留下来的个人私房和新中国成立后依法申请建造的个人私房所享有的城镇宅基地使用权或因房屋的不存在而消灭，或为了公共利益等原因由国家收回，所以对城镇居民的私房来说，国有土地使用权将逐渐取代宅基地使用权，城镇宅基地使用权终究将成为历史。农村宅基地使用权将成为我国宅基地使用权的惟一方式。[2]因此，本文对宅基地使用权流转和综合利用的论述，也就是对农村宅基地使用权的流转与综合利用的论述。

一、宅基地使用权的概念和特征

（一）宅基地使用权的概念

学理上对宅基地使用权所作的定义有很多，但主要有以下三种：1.宅基地使用权是民事主体以宅基地为目的而对土地的使用权。[3]2.宅基地使用权是指我国公民依法取得在国家或集体所有的宅基地上建造房屋用以居住、使用的一种物权，[4]或指城乡居民依法对批划给自己建造住宅的土地享有的使用、收益的权利。[5]3.宅基地使用权是指农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造住宅的权利。[6]

比较这三种定义，我们会发现有三个方面的不同：一是权利主体的范围不同。定义1中的权利主体是民事主体，范围广泛，包括了公民、法人和非法人组织；既包括了本国主体，也包括了外国主体；定义2将主体范围限定在我国公民，较前者窄些；定义3将主体范围限定在农村集体经济组织成员，把城镇居民排除在外。二是权利客体的范围不同。定义1、2的客体覆盖了国有土地使用权和集体所有使用权，而定义3将其限定在集体所有的土地上。三是权利的内容也有所差别。定义1将内容表述为使用，具有极大的模糊性；定义2将其内容表述为建造房屋以及收益；定义3也只概括性的表述为建造住宅的权利。

由于宅基地使用权如上所述，将仅限于农村中的宅基地使用权，并且由于宅基地使用权是保障农村村民的居住权，以及其的身份性，因此定义3比较合理些。我国<<物权法>>基本采纳了这定义，依第152条规定，宅基地使用权是指：权利人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。

（二）宅基地使用权的特征

宅基地使用权是我国历史以及我国公有制体制下的产物，具有许多本土属性。根据《物权法》中宅基地使用权的概念，其特点有以下几点：

1.权利主体的身份性

农村宅基地使用权是一种带有社会保障和社会福利性质的权利，是农民住宅权的保障，是农民的安身之本。另外，由于宅基地使用权是在集体土地所有权的基础上产生的，而集体土地所有权是有农村劳动群众集体经济组织拥有，因此，《物权法》将宅基地使用权的主体限定在该集体经济组织成员内。

2.权利客体的特定性

我国<<物权法>>第152条规定：”宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”可见宅基地使用权的客体仅限于集体所有的土地，在国有土地上不能设立宅基地使用权。

3.目的的特定性

由于宅基地使用权承担可一定的社会福利和保障的功能，宅基地使用权的目的也受到了限制。根据《物权法》》和《土地管理法》的规定，宅基地使用权只能用来供农村村民建构住宅及其附属设施，以此来保障农民的住宅权。

4.”一户一宅”原则

根据《物权法》以及相关法律，宅基地的取得应坚持”一户一宅”的原则。这是在我国人多地少的国情下决定的，另外，一宅在一般情况下能够保障农民的住宅权。

5.权利取得的无偿性

农村村民取得宅基地使用权基本上是无偿的，具有很明显的社会福利性质。这是由于我国农村缺乏相应的社会保障体系，土地仍然是农村居民的主要生活保障，通过分配给农村居民宅基地，能够有效地保障其生活居住条件，最终维护农村社会秩序的稳定。

6.宅基地使用权的无期限性

根据我国《物权法》、《土地管理法》等法律法规的规定，农村村民建造自用住宅所需宅基地由其所属的农村集体经济组织分配，但没有明确规定农村宅基地使用权的期限。另外户主或者某个家庭成员的死亡并不影响宅基地使用权的存续。[7]农村宅基地使用权没有期限的限制。

7.宅基地使用权的限制流通性

为保护有限的耕地和农民的居住权，应该对宅基地使用权的流通做出必要的限制。对于宅基地使用权的流转，《物权法》采取的态度是”留待解决”，即”适用土地管理法等法律和国家有关规定”，而《土地管理法》的表述为”农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，该条款没有正面规定宅基地使用权的流转，只是从行政管理的角度规定了农宅的转让。再看以下相关规定的表述：2004 年 10 月，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：”禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2004 年 11 月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》则规定：”严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”从而使得宅基地使用权的流转被限定在农村集体经济组织内部一个非常有限的范围内，无形中隔断了城乡间对宅基地使用权流转的交流。

根据以上宅基地使用权的几个特点，我们发现主体的身份性和目的的特定性是其本质属性，因为宅基地使用权的根本目的是保障农民的居住权，而这种权利产生是由其特定的身份而产生的。其他特点都是以这两个特点为依据和基础，是他们的延伸和表现。

二、宅基地使用权能否流转

随着我国城市化的水平不断提高，城市土地利用已将近饱和状态，越来越多的人成为房奴，如何缓解城市居民的居住问题，成为一个十分迫切的问题，相反我们发现农村宅基地使用权还有很大的开发利用空间，没有像城市一样，通过建筑物区分使用权达到对土地使用权的充分利用。

目前理论界对此存在否定说、肯定说和折中说三种观点。否定说的主要理由有：（1）目前我国农村缺乏社会保障体系，宅基地使用权是农民生产、生活的基本保障。(2)依照《土地管理法》的规定，宅基地使用权是农民经济组织成员无偿取得的，而且一户只能有一处宅基地，允许宅基地使用权的转让和抵押，可能会为有些人多占宅基地、城镇居民购置宅基地提供便利条件，造成国家土地管理制度在执行中的混乱。(3)农民贷款难的问题应当通过国家信贷扶持政策来解决。目前农村没有形成房地产市场，即使规定宅基地使用权可以转让或抵押，也是流于形式，银行不愿接受宅基地使用权这类抵押物。[8]肯定说的理由主要有：(1)宅基地使用权是用益物权,特别是宅基地上的房屋属于农民所有,应当允许农民转让或抵押宅基地使用权。（2）农民发展生产缺少资金，允许宅基地使用权抵押，能够缓解农民贷款难的问题。（3）目前不少农民有部分宅基地和房屋闲置，为了物尽其用，也应允许宅基地使用权的转让和抵押。（4）允许宅基地使用权转让和抵押，有利于改变城乡二元结构。宅基地使用权转让给集体经济组织以外的个人的，集体经济组织可以收取一定的费用。[9]折中说的理由主要有:（1）既然法律不禁止农村私有房屋的转让，如果禁止宅基地使用权转让，权利人也可以通过转让房屋的名义转让宅基地使用权。更何况，如果宅基地使用权不能转让，则意味着宅基地的交换价值不能实现，从根本上不利于保护农民的利益。当然，宅基地使用权尽管是财产权，但是具有一定的身份性质，并不适合自由转让，而只能在一定的范围内进行，即只能在本集体经济组织成员之间进行自由转让。至于宅基地的抵押，同样应当适用这一规则。（２）允许在本集体经济组织内部转让宅基地使用权,可以解决我国目前宅基地总量不足和少数人拥有多处宅基地的问题。[10]考虑到目前我国农村社会保障体系尚未建立，而宅基地使用权是农民的安身立命之本，从全国范围看，现在放开宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。因此我国《物权法》》第153条规定：”宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”根据相关的法律规定，我国实际上是禁止宅基地使用权的流转，亦即宅基地使用权的买卖、赠与、投资入股、抵押等都不允许。例外情形是宅基地使用权可以继承，以及宅基地使用权随宅基地上的房屋所有权转移而流转。

从这三种观点中我们都认为都有其可取地方，在某些方面都有其积极意义。但是矛盾是普遍存在的，宅基地使用权的流转中我们看到”保障农民的居住权”和”宅基地使用权的物尽其用”这两种价值取向相冲突。在这三种观点中，折中说比较合理些。但是将流转的范围进行了限定，仍然没有物尽其用，有一定的缺陷。那么是否存在另一种利用宅基地使用权制度协调”保障农民的居住权”和”宅基地使用权的物尽其用”这两种价值冲突呢？我们看到宅基地使用权和宅基地上的房屋所有权是两种不同的物权，如果我们将这两种物权区分综合加以利用，会达到意想不到的效果。

三、农村宅基地使用权流转的主要形式

作为与所有权分离的他物权,我国土地使用权包括国家土地使用权和集体土地使用权都具有内在的统一性"因此,比照国家土地使用权的流转形式,农村宅基地使用流转的方式主有出让、转让(买卖、赠与)、抵押、出租。

农村宅基地使用权的出让是指集体将集体所有的宅基地使用权在一定年限内出让给集体经济组织成员用作建造房屋,由该成员向集体支付宅基地使用权出让金的行为"

农村宅基地使用权的转让是指农村宅基地使用权利人通过买卖!赠与或以其他合法方式将其宅基地使用权转移给他人的行为"

农村宅基地使用权的抵押是指农村宅基地使用权利人为自己或他人债务,-以宅基地使用权为担保的行为"

农村宅基地使用权的出租是指农村宅基地使用权利人将宅基地使用权出租给承租方,承租方支付租金的行为"

农村宅基地使用权流转的具体形式有：1、买卖住宅连同宅基地使用权一起买卖,地价包含在房价中；2、单纯买卖宅基地使用权；3、出租住宅连同宅基地使用权一起出租,地租包含在房租中；4、单纯出租宅基地使用权；5、以地易物,以地易房而转让宅基地使用权；6、以宅基地使用权为资本进行联营联建,实质上是以宅基地使用权入股,建成后按一定比例分配房屋或联营分红；7、以住宅抵押债务、贷款连同宅基地使用权一起抵押；8、因赠与而转让宅基地使用权"

但是我国《物权法》第153条规定：”宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”根据《土地管理法》规定，农民集体所有的土地的使用权”不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。《担保法》规定，”耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地的使用权不得抵押”，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：”禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2004 年 11 月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》则规定：”严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”从而使得宅基地使用权的流转被限定在农村集体经济组织 。因此我国实际上是在相当程度上禁止宅基地使用权的流转，亦即宅基地使用权的买卖、赠与、投资入股、抵押等都不允许。例外情形是宅基地使用权可以继承，以及宅基地使用权随宅基地上的房屋所有权转移而流转。因此，当前大都宅基地使用权的流转是非法的，没有法律保障。因此我们将寻找一种对于宅基地使用权利用的新的利用制度，就是通过宅基地使用权共有的形式来对宅基地综合利用。

四、宅基地使用权的综合利用制度的含义和特征

（一）宅基地使用权综合利用制度的含义

宅基地使用权的综合利用制度是指宅基地使用权人将其对于在宅基地上保有房屋的部分权利让与第三人，第三人在保证宅基地使用权人的必要居住权前提下，和宅基地使用权人共有宅基地使用权并且对宅基地上的房屋享有类似建筑物区分所有权性质的一种综合利用制度。我们看到宅基地使用权和在此宅基地上的房屋所有权是两者不同的物权，将这两种物权加以区分和综合利用，是宅基地使用权综合利用制度的本质所在。

（二）宅基地使用权综合利用制度的特点

1.宅基地使用权共有

宅基地使用权人将保有房屋的权利的同时，将宅基地使用权也部分让与第三人，与第三人共有宅基地使用权。这种共有的性质应该是按份共有，根据双方房屋所有权的多少来确定各自的范围。

2.第三人和宅基地使用权人必须保障宅基地使用权人的必须居住权

这是由于宅基地使用权的目的特定性所决定的，宅基地使用权具有社会福利和社会保障的性质，其根本目的是为了保障农民的居住权，因此在综合利用制度下，首要保障农民的居住权是必须的。也是宅基地使用权”保障居住权”价值取向的体现。

3.宅基地使用权和在此在基地上的房屋所有权的区分利用和综合利用

在此制度下，宅基地使用权人仍享有宅基地使用权，还包括房屋中属于其必须居住权的房屋专有部分所有权、共有部分所有权以及基于此的成员权。同样，第三人在共有宅基地使用权的同时，对属于其专有部分享有所有权，以及共有部分所有权和成员权。

4.”保障居住权”和”物尽其用”价值的协调体现

在此制度下，宅基地使用权人有其必需的居住保障，而且使得第三人能够在宅基地上或得房屋所有权并加以利用，能够达到物尽其用的作用。因此宅基地使用权的综合利用能够协调”保障居住权”和”物尽其用”冲突价值取向，达到不凡的效果。

五、宅基地使用权综合利用制度的依据

（一）理论依据 

一是我国对于土地与其上的房屋实行的是”分离主义”，认为土地与其上的房屋是两个独立的不同的物，因此在此基础上形成不同的物权。宅基地使用权是占有和使用土地而形成的用益物权，其客体是宅基地，而房屋所以权是一种独立的物权，其客体是房屋本身。因此，在对宅基地使用权的综合利用时，我们可以把宅基地使用权与房屋所有权分开利用。二是从这两种权利的性质上来看，宅基地使用权是一种用益物权，是对土地的占有和使用以建造房屋及其附属设施的权利。房屋所有权则是对房屋实行完全的支配，包括占有、使用、收益、处分的权利，因此可以看出，这两者在权利的行使和内容上并不冲突，因此可以独立存在。三是从宅基地使用权的目的来看，如果在保障宅基地使用权人的必要居住权前提下，为什么不能够保障城镇居民的居住权呢？

（二）法律依据 

房屋是公民的合法的私有财产，原则上可以自由处分。根据《土地管理法》的规定，宅基地使用权随宅基地上的房屋所有权转移而流转。因此，宅基地使用权人可以把其保有房屋的部分权利让给第三人的同时也将部分宅基地使用权让与第三人。

六、宅基地使用权综合利用制度下各民事主体的权利和义务

（一）宅基地使用权人的权利和义务

它包括宅基地使用权和房屋所有权上的权利和义务。从宅基地使用权上看，由于宅基地使用权部分归原权利人所以，因此其仍享有以下权利：一对土地的占有、使用权；二对宅基地使用权的有限处分，但是我们注意到，对宅基地使用权进行处分的时候，是指权利人将宅基地上属于其的房屋所有权进行转让和抵押时，由于此时宅基地使用权是共有的性质，所以只能对属于他自己份额内的宅基地使用权进行转让。相应的，宅基地权人享有以下的义务：一是要按照批准的用途使用宅基地。二是按照批准的面积建造住宅。三是不得非法转让宅基地使用权。四是应该容忍第三人在宅基地使用权基础上房屋所有权的义务。从宅基地使用权人的房屋所有权来看，这种房屋所有权类似于建筑物区分所有权，鉴于篇幅的限制，不一一详述。只是将其中将特殊的权利和义务进行说明。主要是具有双重不可分性，首先是共有部分的权利和成员权同专有部分所有权不可分，即转让和抵押应一同转让和抵押。其次是宅基地上房屋的转让和抵押应同宅基地使用权一同转让和抵押。另外宅基地使用权人具有优先购买的权利，即在第三人出卖其房屋所有权时在相同的条件下，宅基地使用权人享有优先购买的权利，这是因为第三人的房屋所有权是在宅基地使用权人的宅基地使用权基础上形成的。并且还有利于法律关系的简单化。

（二）第三人的权利和义务

它也包括宅基地使用权和房屋所有权上的权利和义务。第三人也对于其房屋所有权也享有类似于建筑物区分所有权的权利，在此也不展开说明。只是应该说明的是第三人的房屋所有权是独立的，不因为宅基地使用权人对其宅基地使用权和房屋所有权进行处分而受影响。另外，第三人对其权利进行处分时还要受宅基地使用权人优先购买权的限制。

七、宅基地使用权综合利用制度的意义

一是能够满足现实的需要。实际生活中，宅基地使用权人希望通过让于部分房屋所有的保有权来改善和满足生活、生产的需要。另一方面，由于城市土地少，地价高，许多人，特别是低收入者的居住权受到了严重的威胁，如果这些人能够和宅基地使用权人在宅基地上一同建造房屋，共同对房屋享有所有权，则对于双方来说，都是个不错的选择。二是有利与城乡双向流动，改变城乡二元结构，促进城乡的融合。三是既能够保障宅基地使用权人的居住权，又能物尽其用，充分发挥其价值。

结语

在宅基地使用权的流转中我们看到”保障农民的居住权”和”宅基地使用权的物尽其用”这两种价值取向相冲突，而宅基地使用权的综合利用制度是在保障农民居住权的前提下，又充分发挥物尽其用的作用，具有极其重要的意义，当然，这还是一种理论的构想，其具体实效如何，还需要实践的检验。

[1] 梁慧星、陈华彬：《物权法》，法律出版社2007版，第280页。

[2] 申建平、孙益：《宅基地使用权》，中国法制出版社2007年版，第262-263页。

[3] 江平：《中国土地立法研究》，中国政法大学出版社1999年版，第281页。

[4] 唐烈英：《中国物权法理论研究》，四川人民出版社2002版，第157页。

[5] 张俊浩：《民法学原理》，中国政法大学出版社1991年版，第422页。

[6] 王利明：《中国民法典学者建议稿及立法理由（物权编）》，法律出版社2005年版，第272页。

[7] 张林鸿：《农村宅基地使用权探讨》，载《六盘水师专学报（社会科学版）》1998年第2期第8页。

[8] 孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辨》，载《法学评论》2005年第4期第6页。

[9] 韩世远：《宅基地的立法问题--兼析物权法草案第十三章’宅基地使用权’》，载《.政治与法律》2005年第5期第4页。

[10] 王利明：《物权法论》，中国政法大学出版社2003年版，第475页。