目前我国正处在开创中国特色社会主义新局面的关键期。社会关系的变化，利益格局的调整，社会矛盾的交织，诉讼案件大幅上升。与此同时，司法的“副产品”涉诉信访的形势也不容乐观，作为全国信访案件重要组成部分，其数量持续高涨，不仅有损司法权威，而且严重影响社会管理秩序，阻碍和谐社会的发展进程。因此，研究涉诉信访问题，并积极寻求解决路径，无疑具有重要的理论与现实意义。

一、涉诉信访制度概述

(一)涉诉信访的涵义及特征

简单地讲，涉诉信访就是诉讼法中所讲的“申诉”，是指经过法院立案受理、开庭审理和强制执行的案件当事人或案件以外的第三人，通过各级国家机关和法院信访渠道，采取向有关部门告诉、申诉的方法，要求维持、撤销、变更人民法院裁判结果和督促履行或制止履行执行内容的行为。涉诉信访在整个信访中的比例不断增加，这是新时期信访工作面临的重要特点，从某种程度上讲，这反映了法律在中国社会深度参与方面处境艰难。

涉诉信访案件具有以下基本特征：一是有案件发生，属法院管辖范围；二是申诉和申请再审内容必须是已发生的客观事实；三是有明确请求。信访当事人必须明确主张权利的内容和对象；四是有结果发生，包括法院的作为或不作为，是否超越职权；五是向有关国家机关提出并由法院处理。需指出的是，在信访实践中，涉诉信访和行政信访存在重要区别，行政信访注重党政权力的介入和运用，通过灵活手段和特殊机制解决问题，而涉诉信访则相对比较依赖于既定规则，强调通过法律和程序解决问题。

(二)涉诉信访与中国法律传统的关系

中国法律文化传统中缺乏“法治”的因子，具有浓厚的“人治”色彩。在清官意识与贤人政治双重力量的作用下，涉诉信访得以生生不息。1

在几千年的封建社会中，实行君主专制的政治体制，司法行政高度合一。百姓仰仗“父母官”为民作主的思想，是被儒家文化浸透深植于中国国民骨子里的一个传统。2根植其中的上访现象，实质是百姓“清官意识”心理文化的延续和心理诉求的反映。一旦百姓自认为有冤时，在经法律程序败诉之后即寻找青天，试图能得到法外施恩，挽回败局。此外，专制下的君主也需要一些“清吏”解决部分确实存在的冤情，以标榜自己的统治“顺天应民”。无怪乎，美国学者昂格尔都认为，（中国封建社会）官僚与庶民是统治与被统治的关系，人治成为统治社会秩序的基本方式，法律仅仅被当作驭民的工具。3

新中国成立后，出于意识形态和制度合法化需要，在解决问题的实践中，坚持群众路线和实事求是、有错必纠的原则，建立了新型的信访制度。在其后的几十年内，通过种种方式改造和完善信访制度，服务于国家治理。然而，在这一制度运行内部，作为被治理对象的社会个体也在积极行动，采取各种措施和策略，以实现自我诉讼利益的最大化。因此，信访制度为社会个体缠讼、上访留下了制度空间。今天，当国家意欲实现法律制度转型时，转型的目标司法体制与信访制度发生了冲突，两者之间存在着悖论和巨大张力。4在这种张力作用下，涉诉信访任重道远。

(三)涉诉信访成因分析

客观上讲，当前涉诉信访的大量涌现是社会转型时期伴随的必然现象，造成这种局面，主要有以下原因：

其一，未建立涉诉信访终结机制。虽然《信访条例》中有信访受理、办理和督办的规定，但对参与信访处理的各方主体均无约束力。此外，《信访条例》增加了对个人私权事务的上访权，把依法应当通过诉讼、行政复议、仲裁解决的事项又作为信访处理，使得已经进入司法途径的公民私权事务又可以脱离法律程序通过信访的方式寻求解决。由于未建立涉诉信访终结机制，且对违法的涉诉信访行为制裁不力，致使一些群众产生法不责众心理，滥用信访权利。   

其二，诉讼高成本在一定程度上助长涉诉信访高涨。虽然法院诉讼费门槛大幅降低，但对于大多数仅具有乡土知识的农民来说，其法律素质不高，对诉讼文书和证据规则看不懂，忽视证据的收集、固定与提交，需要聘请律师，而律师费又往往高得吓人。诉讼的高成本无疑降低其通过诉讼获得解决问题的概率，从而将他们引上了信访之路，信访不受时间、地域等条件限制，不要诉讼费，也不必花钱雇律师，只要会写字有条腿，就可以寻求救济，而且在个案中取得的效果可能比诉讼更好。

其三，再审制度不合理助长了部分当事人盲目信访上访。法律规定，对于已经发生法律效力的裁判，本级法院院长、最高院院长、上级法院、最高检察院、上级检察院均有权力启动再审。在这种情况下，裁判作出之后，当事人可以向上述任何一个机关或个人提出请求，要求改变原审裁判结果。由于监督者众多，给了部分当事人很多信心和选择。此外，法律对当事人申诉和法院再审也没有时间和次数限制。除民诉法规定“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后二年内提出”之外，刑事诉讼和行政诉讼中当事人申诉事实上不受时间限制，严重影响裁判结果的稳定性。

此外，还有其他原因，诸如：传统文化中权力本位的影响；随着市场经济的发展，人们对权利的自我保护意识增强；社会舆论不正当引导；法院内部存在极少数案件裁判不公和部分案件执行不力或消极执行的行为等等。

二、涉诉信访的制度窘境与功能定位

(一)制度窘境

涉诉信访作为一项制度属于传统的本土资源范畴，而法律规则毕竟是以西方土壤为母体生长起来的一种文明。法律规则的大量制定与实施使涉诉信访制度逐渐丧失了合理性，涉诉信访制度面临去留两彷徨的境地。

1、涉诉信访的政治依赖性与法律规则的价值理念有抵触。在现代法治国家，强调社会治理应在法律规则下运行，才能取得较好的功效。因为法律规则是一种社会规范，它是由国家制定或认可的，以国家强制力保证执行的，具有完整的逻辑结构的特殊行为规则。与法律规则相比，涉诉信访则是在中国政法传统下形成的一种特殊的权力运作机制，其特点是违反法律的自主性。诚如学者所指出：“信访制度是一种重要的有着深厚社会基础的国家制度，但其存在往往以抑制法律的自主性活动为代价。因为它一面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径，一面为对司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道。5由此可以看出，涉诉信访遭遇法律规则时，必然显得别扭和难以沟通。

2、涉诉信访程序的缺失与法律规则程序的严格适用相违背。在法制理念中，程序不仅是解决纠纷过程中的基本依凭，而且也是处理结果的合法性依据。正当程序意味着在解决纠纷过程中必须严格按照法定程序进行，这是法律施行过程中的一个基本要求。以法律规则的严格程序性反观涉诉信访制度，则不能不被其随意性所惊讶。学者应星认为“与按照程序运作的司法救济相比，信访救济的另一个显著特征就是它的非程序性。这并不意味着信访救济的运作完全没有规则，而是说其运作没有明确的、稳定的、普遍主义的规则，而是另有一套模糊的、变动的、特殊主义的‘潜规则’。这种‘潜规则’不是由某一方预先制定的，而是由有关各方在推拉伸缩的实践中形成的。”6信访制度由于缺少程序而无法控制涉诉上访现象的大量发生，信访活动的博弈过程因此充满着紧张和戏剧性，信访结果也难以预料和想象。

 3、涉诉信访中个体的失范与法律规则的效力之间产生失衡。

法律规则之所以有效，只在于人们对其抱有一定的信仰，才真正成为社会生活的有效规则，而此种信仰的产生，乃是经由诸多因素和程序证明法律是合理的、平衡的。导致法律规则失效的因素是多方面,包括法律规则自身结构上的整合不足、规则所蕴涵的价值取向与社会整体价值取向之间的错位、法律规则与其他社会规则之间效力的冲突以及社会个体规则观念的匮乏等。从社会学的角度来看，法律规则的失效既与社会个体的“失范”行为有密切的关系，又将直接导致社会的“失范”，同时也可以看作是在规则效力运动与社会群体对法律规则效力的预期之间产生意义上的断裂，它为社会的合理建构带来显形与隐性双重代价。7因此，寻求涉诉信访与法律规则之间的平衡点，就迫切需要预防和制止社会个体行为的失范。

(二)功能定位

在人权和法治的呼声日益高涨之际，涉诉信访制度本身存在的必要性和合法性遭到质疑，信访制度何去何从，成为一个广泛关注的话题。学者于建嵘曾带领一个课题组对信访问题进行调查，得出了研究结论：信访制度已经走入困境，应当及时进行改革乃至最终取消。笔者认为上述观点值得商榷，一项制度的存在毕有一定的合理性。正如苏力所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性，因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”8正在这个意义上，我们必须对涉诉信访制度给予足够同情和理解。况且在西方法治化程度比较高的国家也设计了类似信访的请愿制度和申诉制度，申诉专员制度是一种经投诉的个案处理制度，实行受理结果的公开与报告制度。这种个案报告对当事人公开、在不涉及投诉人身份的情况下对社会公开。报告内容为对当事人投诉事项调查的结论，对当事人投诉是否成立的判断，对被投诉机关提出改进工作的建议。借鉴申诉专员制度的工作方式，我国信访机构应当改变目前受理对象随意性大、受理和处理结果不明确的工作方式，建立个案处理报告制度，对双方告知调查结果，并向社会公开，使个案的处理对整个社会具有警示效果。

大多数国家和地区的申诉专员隶属于议会，实行议会专员制度，专员由议会产生，对议会负责，独立于行政机关。少数国家或地区的申诉专员属于行政系统，但在行政系统内部相对独立，如香港的申诉专员，仅对行政长官负责，其工作人员不属公务员。笔者认为，作为解决纠纷的信访机构应设于行政系统之外，可在各级人民代表大会系统下设立信访工作委员会，负责解决包含涉诉信访在内的所有信访问题。在目前的中国，通过借鉴国外请愿和申诉制度的良性发展的经验和做法，可为涉诉信访制度功能性转向提供新的思路。

三、解决涉诉信访问题的若干思考

我国目前仍坚持信访制度，但不得于信访权可以滥用，必须要在法律规制下规范运行，这就迫切需要对涉诉信访制度进行改革。

(一)建立涉诉信访终结制度。这是解决涉诉信访量逐年攀高的必然措施。在任何现代法治国家的社会治理结构中都必须建立一个终局解决纠纷机制，否则，矛盾和纠纷的长期积累和恶化会从根本上动摇国家治理的基础。由于涉诉信访缺乏终结处理机制，使得当事人用越级上访、重复上访、进京上访以寻求“权力”机关、“权力”人物的法外开恩和保护，这种情形的出现，严重影响司法权威。因此，建立涉诉信访终结机制显得十分迫切与必要，但仍应严格依法建立，标准和程序也必须遵循诉讼法的规定。涉诉信访的终结制度最终应如何构建，不是本文所要解决的问题，但无疑，这是涉诉信访工作改革的一个趋向。

(二)建立涉诉信访救助基金制度。在法治国家，权利必定意味着司法上的救济。司法救济是一种最根本、最重要的维护利益不受侵害的解决途径，是保障现代国家长治久安的基本手段。关注权利的实现，就必须关注权利的救济。信访权同样需要救济，涉诉信访群众的诉求绝大多数是经济利益诉求。由于目前社会保障体系还未健全，应急救助机制没有配套跟上，通过先行建立涉诉信访专项基金，在解决涉诉信访问题和社会救助之间找到一种制度作必要补充，解决那些合乎情理而暂无政策规定的涉诉信访问题。

(三)将涉诉信访纳入社会综合治理。各级人民法院积极参与社会综合治理，发挥着重要作用。现阶段社会治安综合治理解决人民内部矛盾的思路与信访制度在社会转型时期被赋予化解人民内部矛盾的新使命是一致的。因此，对于司法程序已经用尽的无理信访、上访老户，就不能再定位于法院审判工作的延续，而应当纳入社会综合统筹管理，通过地方党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量形成的合力，进行综合治理。

(四)从源头上预防和减少涉诉信访案件。加强源头治理是从根本上解决涉诉信访问题的关键所在。需要做好以下几方面的工作：1、加强司法能力建设，注重提升法官的庭审驾驭能力、适用法律能力、裁判文书制作能力以及重大社会矛盾的调处能力；2、加大矛盾纠纷化解力度，尽快解决一批“钉子案”，尽可能减少信访存量，从源头上控制信访增量；3加强各部门之间的协调与配合，努力形成整体工作合力，切实做好当事人的稳控和息访工作。

参考文献：

1、戴涛：《司法的“副产品”及其降解》，载《审判研究》2007年第四辑，法律出版社，第106页。

2、裴小梅：《对涉诉上访问题的理性思考》，载《河南省政法管理干部学院学报》2005年第2期。

3、[美]昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，中国政法大学出版社1994年版，第224页。

4、陈柏峰：《缠讼、信访与新中国法律传统》，载《中外法学》，2004年第2期。

5、梁治平：《法治：社会转型时期的制度建构》，载梁治平编：《法治在中国：制度、话语与实践》，中国政法大学出版社，2002年，第123页。

6、应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》，2004年，第62页。

7、张镭 ：《论法律规则失效的意义、后果及成因》，载《江苏社会科学》，2003年第4期。

8、苏力：《送法下乡》，中国政法大学出版社，2000年版，第90页。