李某2002年10月依法拍买受让了位于某县府所在地城市规划区内的某破产企业的厂房。2007年2月，李某未经规划主管部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自在所受让的厂房内建造住宅楼三层6套出售，获利40余万元。2008年5月某县规划和城市管理局（下称城管局）接到举报后对照有关法律法规，认为李某擅自所建的用于出售的商品房，属违法违规建筑，经过立案调查取证，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、五十三条第（三）项、第六十四条之规定，于2009年2月作出没收李某违法收入并处罚款的行政处罚决定。李某不服，向某县人民法院提起诉讼，认为某县城管局是某县人民政府新设立的事业单位，根据《中华人民共和国城市规划法》，不是行政主体，不具有行政处罚主体资格，请求人民法院确认某城管局越权，撤销对其所作的行政处罚决定。某城管局在规定期限内向法院提交了其作为法律授权的行政处罚主体的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款和编委批准组建某县城管局的文件以及实施该行政处罚的法律依据及事实证据。

 

审理中对某城管局是否属于法律授权，能否作出行政处罚产生了两种意见：

 

第一种意见：李某的违法行为发生在2007年2月，根据当时正在施行的《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款、第四十条之规定，行政处罚主体应当是地方政府城市规划行政主管部门，而某县城管局是县人民政府新设立的事业单位，依法不具有行政主体资格。

 

第二种意见：某县城管局虽是某县人民政府新设立的事业单位，李某的违法行为虽然发生在2007年2月，但因其特定的违规所建的房屋处于持续状态，且在二年期限内（2008年5月）为某县城管局发现后，经过立案调查取证，根据在2008年月1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的授权，于2009年2月适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、五十三条第（三）项、第六十四条之规定，予以处罚是正确的。

 

笔者同意第二意见。

 

一、某县城管局具有行政处罚主体资格。其行政处罚主体资格源自《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的授权。在国家管理活动中，行政处罚是一项重要的国家行政权和国家制裁权，因此行政处罚原则上应当由国家行政机关行使。但是在我国，根据《行政处罚法》第十七条的规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。这主要是考虑到：1、企业事业单位有可能成为行政处罚权的主体。这是因为，行政权由行政决策、行政执行、行政处罚等权能组成，行政处罚权是行政权能的一种。而行政权和行政权能正象所有权与经营权一样是可以分离的。因此，行政权的主体只有一个，:行政处罚权的主体可以不只一个。这就是说，行政机关是代表国家行使行政权的唯一主体，但不是行政处罚权的唯一主体。2、企业、事业单位有必要成为行政处罚的主体。一方面，随着政府管理职能的增加，客观上决定它无法事必躬亲，必须分化一些行政权能；另一方面，根据责权一致原则，企业、事业单位和群众团体为履行其法定职能，也有必要赋予其相应的权力，其中包括行政处罚权。3、实践中，许多企业、事业单位、社会团体在法律法规授权的情况下，也行使这项权力。但应指出，行使这种行政处罚首先须有合法的依据，或者行政机关的授权，不能超出法律规定或行政机关授权的范围。总之，由于行政管理的实际需要和行政组织编制管理的现状之间存在较大差距，法律规定了符合条件的非行政机关组织经过法律法规的授权或行政机关的委托可以实施行政处罚，即法律规定了法律法规授权的组织或行政机关委托的组织作为行政机关行使行政处罚权的两种例外情形。本案中的县城管局虽然是事业单位，但是根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”某县城管局是某县人民政府依法设立的城乡规划管理机构，依照本法规定，:依法具有对城乡规划的监督管理执法资格。

 

二、县城管局以法律授权机构的名义实施行政处罚符合法律规定。

 

根据行政处罚法第十七条的规定，授权主体行使行政处罚应当做到以下两点:一是被授权机构应当以法律授权机构的名义实施行政处罚；二是被授权组织只能在法定授权范围内实施行政处罚，越权处罚，其行为不具有法律效力。本案中，某县城管局以法律授权规定的名义对外实施行政处罚，并且对李某未经规划主管部门的批准，擅自在城市规划区内所受让的厂房内建造住宅楼出售获利的行为作出行政处罚决定，属于《中华人民共和国城乡规划法》赋予的监督管理职权范围。因此，本案中，某县城管局作为授权主体行使行政处罚权在程序上符合法律的规定。

 

三、某县城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》并无不当。

 

李某的违法行为虽发生在《中华人民共和国城乡规划法》施行之前，但在县城管局发现和查处时，《中华人民共和国城市规划法》已经废止，按照《中华人民共和国立法法》第八十三条“同一机关制定的法律……；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”的规定，某县人民政府依法设立的某县城管局是负责本县区域内的城乡规划管理工作的管理机构，虽是事业单位，但编委文件明确了其对外挂某县城管局名称的牌子，并且都以自己的名称进行执法，因此，某县管局依据新施行的《中华人民共和国城乡规划法》的法律授权，对李某的违法行为进行行政处罚是正确的。