为支持新农村建设、发展农业生产、改善农民生活， 中国人民银行于1999年7月和2000年1月先后下发了《农村信用合作社农户小额信用贷款管理暂行办法》和《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》。十年来小额、联保农贷取得长足的发展，解决了广大农民群众在传统农业生产中所需资金，但这项惠农政策在操作中逐渐呈现出不规范之处。近年来诉至法院的小额联保贷款合同纠纷日益增多，这不但影响到相关信用机构的资金回转问题，越来越多的产生法律纠纷，直接影响到农民的生产、生活甚至影响到农村家庭和社会的稳定，法院审判执行工作也面临更多的困难和压力。

在江苏省徐州市鼓楼区法院，打开“案件管理系统”的电脑页面，搜索以“铜山县某农村信用合作联X信用社为原告”起诉的小额联保贷款合同纠纷案件，充满了整个页面。该院民二庭庭长吴修新介绍，鼓楼区法院2007年受理此类案件13件，2008年受理42件，2009年为43件，2010年受理81件；涉及不良贷款愈期无法收回的约为1500万，占信用社资金的12%。在法院所审结的案件中，因无法找到被告人（或担保人）而撤诉的占39.17%，调解的占25.77%，判决的占35.03%。该院执行局长齐永远说，除撤诉结案外，无论调解的还是判决的案件，当事人基本没有自动履行的，案件均进入了法院执行程序；而此类案件的执结率和执行标的额到位率都不高，为了偿还贷款，有的甚至以“以贷还贷”，尽管如此，目前进入法院执行程序的案件，可以统计的执结率不足30%。

“贷款乱象” 乱几多

采访中记者发现，在去年和今年该院所办理的此类案件中，一个名叫程诚（化名）的被告在多起案件中出现。通过和法官交谈记者了解到，程诚30岁，是徐州一家通讯公司的员工，因为有固定工作单位，收入也较稳定，被朋友或亲邻多次要求、在多个贷款合同中充当贷款担保人；程诚自己也向信用社借过3万无钱，但这笔钱并非自己在用，而是一个朋友以自己的名义向信用社借的。这些案件的借款人、实际用款人和其他担保人不向信用社还款，因为自己是多个案件的担保人，又有固定的工作单位，所以信用社和法院总要找他来还款和配合执行；如今程诚的工资每月被扣掉还给信用社的贷款外，仅剩下几百元钱用于养家糊口。

由于程诚有工作单位，作为担保人，程诚还是法院能够找得到、能够有效执行的一个，但多数情况下，借款人和担保人不是找不到，就是找到了也没有还款能力。

民二庭的吴修新庭长介绍说，这类案件的被告通常为三人或三人以上，这正符合了小额联保贷款的担保人为3 人以上的特征；被告多为普通农户，诉讼标的额较小，一般为3万至5万元；借款期限不长，一般借款期为1年，但借款人或担保人偿债能力弱；多为个人信用担保，极少有财产抵押方式担保的。

从近两年的案件中还发现了以下的情况，一是一人多保。有的本身是债务人又为他人担保，有的债务人之间互相担保。一个人的偿债能力是有限的，如果为他人多次担保，担保能力将被分散，致使偿债能力变弱。该院出现了被告赵娟、蒋志新等人为多人进行担保，至使无法偿还债务的情况。二是隐名借贷。就像以程诚的名义借款给他人使用一样，实际借款人借用他人名义与信用社签订借款合同，一旦产生纠纷，信用社很难收回贷款。三是家庭联保，有的担保人与债务人之间或担保人之间为家庭成员、相互联保，一旦发生意外，致使无法偿债。四是弱弱联保。很多担保能力强的农民不愿意为偿债能力弱的借款人提供担保，致使一些经济能力和担保能力不强的人互相提供担保。五是有的借款人与担保人相识而担保人之间互不认识，在诉讼与执行过程中，担保人之间都不愿意承担还款责任，相互推诿；而且案件之间相互关联，往往一个案件会牵动其他多个案件，给审判执行带来很大困难。

记者跟踪执行过程中见到了经法院多次传唤才到庭的被执行人李世明（化名）。鼓楼区法院所办理的小额联保贷款案件中，涉及到李世明的案件有3件，一件是他自己向信用社借了3万钱，一件是替同村的张利民（化名）担保，还有一件是替自己的哥哥李世宽（化名）担保。当初李世明向信用社借款是为了养鸡，结果一场瘟疫，养的鸡全死了，赔了5万多；替张利民担保借款，是因为李世明向信用社借款时，找张利民当过担保人；为大哥李世宽担保，是因为大哥要建砖厂。李世宽不但自己向信用社借了3万元钱，让弟弟李世明为其担保，还发动了同胞其他弟妹四人各自向信用社借款给他用。大哥李世宽共筹借到15万元，全部投入到砖厂建设生产当中。“如果不是因为一场灾祸，我们姊妹几个第二年都能还上信用社贷款的。”李世明说，大哥李世宽的砖厂运转得还不错，可谁想到开厂半年光景，李世宽开车把人撞成个残疾，如果拿不出30万元赔给人家，大哥就要坐牢。为了救这个一奶同胞的大哥，一家人卖了砖厂，姊妹几个不光借出去的钱没收回来，反向各自的亲戚朋友又借了几万块，揍齐了30万赔给人家。

说起这事儿时，李世明满肚子的委屈和无奈：“一娘生养的哥哥，要贷款，请你帮忙，你能拒绝他么？他有了事儿，你说姊妹们能不帮他么？不帮他，他那一家人不是说散就散了么？可是信用社当初把关严格点儿，不那么随意放贷出来，我们姊妹也没这么多麻烦不是？”李世明表示自己养鸡借的3万元款连同利息，就是砸锅卖铁、省吃俭用也会还上，但给张利民担保的贷款应当由张利民和其他担保人还；给自己大哥担保的也确无能力偿还。

虽然法院传唤李世明多次，但他还是法院能够找得到、传唤得到的人，而面对更多的类似案件，法院又面临着怎样的压力呢？

审判、执行难几多

法官们说，此类案件虽然争议标的不大，法律关系也不复杂，但仍然觉得遇到这类案件十分麻烦，宁愿多办几个其他疑难复杂的案件，也不喜欢遇到信贷纠纷的案件，原因是这类案件有几难。首先是送达难。前些年，这类案件还不是太多时，当事人还容易找到；近年来由于城市的扩大，几个乡镇集体拆迁，信用社没有对贷款人或担保人的地址变化进行跟踪、登记变更，法院根据信用社提供的当事人地址，无法找到当事人，还有的当事人外出务工，经常发生诉状或法律文书无法送达的情况；能够找到当事人的，也常常遇到被告人、担保人拒不接收送达材料的情况。缺席开庭率高，超过50%被告方不到庭。近40%的案件原告所以撤诉，多数因为找不到当事人；而撤诉并非问题已经解决。其次是调解难。借款人主动还款意识不强，担保人对担保责任认识不清，或者认为自己不是实际用款人而不愿意承担保证责任，或者担保人之间以不认识或自己无清偿能力、其他担保人清偿能力强而互相推诿，案件难以调解；少数案件调解后，自动履行的也很少。再次是执行难。有些当事人仅有一套住房或是集体土地根本无法执行，偿债能力弱；担保形式多为个人信用保证担保，无抵押担保财产；部分当事人为躲避法院执行，私自转移财产，此类案件超过20%。

“小额、联保贷款”原本是一项有利于支持“三农”的政策，运行十年来取得了长足的发展，解决了广大农民群众在传统农业生产中所需资金，但这项惠农政策在操作中到底出现了哪些不规范之处才造成如此多的纠纷呢？

原因复杂有几多

农户贷款设计上的缺陷。一是单户核定贷款额度偏小，难于满足农户的资金需求。一般小额联保贷款单户最高为3万元，这种额度在十年前、政策运行之初对农户来说还是一笔不少的数目；随着经济的发展，这种额度已满足不了贷户的需求，导致多人借款供一人使用的现象多起来。二是贷款期限不合理。贷款期限一般为一年，没有真正按照农户的生产经营周期来制定，导致多数贷款到期后无法偿还，然后以贷还贷，造成农户经济上和心理上的压力。三是联保贷款的设置条件与实际脱节。联保贷款借款人与担保人之间对债务承担连带保证责任，设置要求“联保”要满足以下条件：联保成员必须是同在一个信用社的服务辖区内的农民；家庭经济条件好，有保证担保的能力，有经营项目和一定收入来源；对每个成员的人品信用相互认可，有相互担保的意愿；有共同的资金需求或共同的经济利益关系。而实际情况是，真正符合上述联保四个条件的农户几乎没有，绝大多数联保是通过“包装”组建起来的，即一人具有贷款需求，动员亲戚、朋友当担保人组建联保小组，担保人只是基于亲情关系或友情关系，碍于情面才同意担保，实际有没有保障风险的能力，信用社并不关注。

农户与信用社对农户小额信用贷款和联保贷款存在理解上的误区。信用社发放贷款有两大认识上的误区：认为大力发放农户贷款是政策性的支农运动，贷款损失最后由政府来埋单，以致于给信贷员下考核任务，多放贷，完不成的要扣罚工资、奖金；认为农户贷款只要手续完备，签字真实，不出现法律上的漏洞，以确保在诉讼时能胜诉就行，而对借款人的人品信用、经营项目、还款来源、偿还能力相对考虑较少。甚至向农户承诺贷款到期不能偿还，只要能支付贷款利息，就可以办理以贷还贷手续，这是导致农户贷款出现大量以贷还贷现象又一重要原因。

农户在认识上也存在两大误区：少数农户认为农户贷款是政策性扶贫贷款，不要白不要，要了也白要，到期能还则还，不能还，信用社不能将我怎样；对担保的法律责任认识不清，认为联保只是一种贷款形式，只愿意承担自己借款的那部分责任，对担保的借款不愿承担或认为可以不承担连带责任。

合同担保形式单一，抗风险能力差。小额联保贷款基本上采取个人信用保证方式发放贷款，很少采取以房产、车辆、机器设备等抵押的担保方式，“保证担保”方式受保证人偿债能力、诚信度等因素的影响，往往风险很大；倘若是“弱弱联保”、个人信用度不强、相互之间又不认识的联保小组，担保则形同虚设。

到期无法偿债原因多样。借款人有的因灾、因病或农畜渔业欠收；有的则因改变贷款用途，如贷款用于还债、以贷还贷、用于赌博；而担保人则因借款人逃避债务而不愿还或其他担保人不还自己也不愿意还。

诉讼成本低廉，信贷员态度不积极。信用社不积极督促债权履行，对借款人、担保人的资信变化、偿债能力、地址变动等漠不关心，而以低廉的诉讼成本诉诸法律追讨不良贷款，甚至的有信贷员在协助法院执行过程中，与被执行人 “相逢对面不相识”，让人不由质疑当初借款人要求借款时，是否与信贷员存在“潜规则”。

不利影响有几多

易引发更多不良贷款，造成国家、集体财产损失。近年来此类案件既有典型性，也有普遍性，尤其在经济不发达地区；而且案件涉及人数众多，案件之间、当事人之间相互牵扯，进入法院后形成群体性诉讼，容易激化对立情绪。

影响区域经济发展和农村社会稳定。不良贷款无法收回，影响到农村资金流转的稳定；亲朋之间的还、贷款纠纷容易影响家庭和社会关系的团结和睦，上述李世明家庭所遇的意外虽不具有普遍性，但亲朋之间、乡邻之间因担保贷款引发纠纷而反目的也屡见不鲜；去年当地发生一起刑事犯罪案件：有一借款人因债务负担过重、被多人追索债务而实施抢劫；这些事件给农民的家庭、生产生活和社会稳定造成隐患。

造成审判执行工作压力。大批案件进入诉讼程序，且当事人难寻、法律文书难送、执行案款难追，积案增多，影响审判执行质效，增加了法院“清积”工作的难度和压力。

解决办法有几多

尽管小额联保贷款在具体操作中出现了这样那样的问题，在审判工作中遇到了这样那样的麻烦，但我们不能否认这项惠农利农的政策是广大农民所需要的，也是有着广阔发展前景的，只是随着经济的发展和时代的要求，应当赋于其更加丰富的内涵。

可以创新信贷产品，对不同产品实行差别利率。如，对于生产性贷款和非生产性贷款实行不同的利率，即对于生产性贷款实行较为优惠的利率、设定较长的还款期限以鼓励贫困农民通过农业生产改善家庭经济状况。对非生产性贷款和迟延还贷可以加大利率或加重罚息。

寻求多渠道的资金来源。农业投资和农业生产的周期较长，要解决农信社的资金余缺总是单靠短期诉借是难以解决的，应建立金融机构之间的资金借贷和资金融通网络，以提高资金使用效率和资金最优配置。

建立小额联保信贷的风险控制机制 。通过建立农户经济档案，对农户的家庭住址、人口、田亩、经济收入情况等详细 记载并经常更新，发放贷款时可以减少不必要的违约风险。另外，可以模拟城镇机动车交强险奖罚方式，对农户历史借款编制还贷记录，根据记录重新评定农户的信用等级，从而决定其信用贷款限额等级和利率优惠政策。对于那些历史记录不好的农户取消资格或加以限制，而对于信用良好的可以给予一定的利率优惠和优先贷款。还可以建立风险补偿基金、农业意外保险制度，用于弥补因自然灾害等不可抗拒因素形成的小额信贷损失。

加强农信社管理，规范信贷行为。严格实行贷前审查，充分评估借款人和担保人的资信能力，规范授信额度的把关审批，杜绝对违规放贷；加强贷后监管，关注贷款用途、经营状况、资信变化、住址变化，发现借款人资信、地址发生变化，应及时备录在案；加强对信贷员的教育管理，完善风险防范机制。

丰富担保方式。随着农业的发展和农民生活水平的提高，房产、车辆、农业机械已逐步进入农民家庭，可以更多采用以这些设备抵押的担保方式，既可以增强借款人、担保人的责任意识，也能有效抵御风险。

法院要加强与信用社、银监部门的沟通协调，对因灾因病或农畜业欠收的，信用社可适当延长还款期限或减少还款利息；信用社还应加大自身追偿的力度，如果发现当事人逾期未归还贷款，应及时主张债权，避免临界时效期限集中起诉。在诉讼中对借款人及担保人的财产动向进行跟踪关注，防止当事人转移财产，便于执行时有财产可供执行。

开展法律宣传。农信社在开展放贷业务时，要重视做好担保法知识的宣传，向群众释明担保的法律后果。农户也应讲究诚信，珍惜自己的信用记录，避免不良记录，影响今后借贷；另外及时偿还贷款，也可避免逾期偿还贷款，被诉至法院，增加诉讼成本，包括诉讼费、律师费等。