内部行政行为是一个学理概念,是相对于外部行政行为而言的,它是指行政主体(包括行政机关、法律法规授权的组织和部分国有事业单位)在内部行政组织管理过程中所做的只对组织内部产生效力不直接对外产生效力的行政行为。

内部行政行为可以分为两类:一类表现为工作关系,如上级指示、调配、命令、计划、批准与下级服从的关系，一般称作内部工作关系行为；另一类表现为人事关系，如对工作人员的奖惩、任免、调动、免职、降职、辞退、考核等，一般把它叫做内部人事管理行为。

一、行政主体内部人事管理行为不可诉

我国行政诉讼法第十二条第三项规定，当公民、法人或者其他组织就“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”向法院提起行政诉讼时，法院不予受理。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条则进一步将这种“奖惩、任免等决定”明确为“行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”。上述法律和司法解释确定了不属于行政诉讼受案范围的事项标准，这个标准，实际上就是行政机关工作人员的人事事项标准。正如行政复议法规定的那样，是指“行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定”。实践中行政机关工作人员的人事事项范围，并不仅限于奖、惩、任、免这几种形式，还应该包含调动、免职、降职、辞退、考核等在内的所有人事管理行为。对这类行政行为，行政诉讼法及其司法解释已明确规定不可诉，实践中，碰到就该类内部人事管理行为提起的行政诉讼，法院应不予受理。

二、行政主体内部工作关系行为的可诉性分析

（一）一般情况下，对于就行政主体内部的工作关系行为提起诉讼的不应受理

行政主体内部的工作关系行为主要有指示、调配、命令、计划、请示与批复、会议纪要等，上述内部工作关系产生对行政相对人不直接产生最终的行政效力，一般情况下是不可诉的，因为行政行为的要件之一就是要有法律效果的存在，行政行为作为行政主体的一种意思表示，只有当这种意思表示具备了为行政相对人设定、变更、或者消灭某种权利义务关系的内容时，才具有法律意义。事实上，假如一个行政行为不对外直接对行政相对人产生最终的行政效力，行政相对人也不会起诉。

（二）特殊情况下，对于就行政主体内部的工作关系行为提起诉讼的应予受理

司法实践中，有些行政主体的内部工作关系行为对外公开了，并对行政相对人产生了实际的行政效力，有学者把这种情况称之为：“内部行政行为外化”。这种情形行政相对人是可提起诉讼的，因为这种情况下，该内部工作关系行为已经外化，对行政相对人产生了实际的行政效力，影响到了行政相对人的权利义务，该行为实际上已经具有了外部行政行为的特性，应当通过司法审查以保障行政相对人的权益，否则行政相对人的权益将受到损害而得不到救济。试举案例如下：

2005年10月，李某在城市道路拆迁中与拆迁人县建设局签订协议获得一块住宅用地作为安置补偿，其后，县城乡规划管理办公室向李某下发了建设用地规划许可证。2006年5月县人民政府作出2号会议纪要，其中第六条决定将已安置给李某使用的土地作为城市公共绿地，该会议纪要下发给了县城乡规划管理办公室。后李某向县城乡规划管理办公室申办建设工程规划许可证时，县城乡规划管理办公室根据县政府会议纪要第六条的决定对李某不予办理建设工程规划许可证。李某认为县人民政府的行为违法，向人民法院提起行政诉讼。

该案中，记录县人民政府内部工作关系行为的会议纪要下发给了县城乡规划管理办公室，并作为对李某不予办理建设工程规划许可证的依据，对李某的权利义务产生了实际的影响，应该是可诉的，否则，李某的合法权益无法得到应有的保障。

那么，是不是内部行政行为一旦外化，行政相对人都可以提起行政诉讼，法院就一定要受理审查呢？笔者认为也不可一概而论。如有的内部工作关系行为只是行政主体作出最终外部行政行为之前的一个程序性行为，行政主体又作出了最终的外部行政行为，即使该内部行政行为外化，但因为只是行政程序行为，对行政相对人不具有最终的行政效力，因此法院要审查的也只能是最终的外部行政行为，而不能去审查该内部行政行为。如有的行政主体根据批示、批复、会议纪要等作出了行政行为，法院应该审查行政主体最终作出的行政行为，而不是批示、批复、或者会议纪要本身的内容。

曾有这样的案例：县政府开会讨论向失地农民发放生活补贴，并形成会议纪要。后县政府根据会议纪要制定并发布了生活补贴的发放办法。有未得到补贴的农民向法院提起诉讼，本案中，法院受理审查的就只能是生活补贴的发放办法而不能是会议纪要。

综上分析，对于内部行政行为是否可诉的问题我们可以得出一个一般的结论，即内部行政行为的是否可诉，要看该项内部行政行为是否对行政主体外部的行政相对人产生了实际的、最终的行政效力。内部人事管理行为因为不对外部行政相对人产生效力，因而不可诉；那些不对外公开不对外发生效力的内部工作关系行为相应的也不可诉；有些外化了的并对外部行政相对人产生了最终的行政效力的内部工作关系行为具有外部行政行为的特性，是可诉的；内部工作关系行为中那些虽然外化了但并没有最终行政效力的行政行为，相应则不可诉。