社会管理创新是法院三项重点工作的核心内容，推进社会管理创新，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要任务，是适应我国社会结构和利益格局的发展变化，加强和改进社会管理的必然要求。实现社会和谐，建设美好社会，是履行人民法院职能的应有之义，积极参与社会管理创新是人民法院履行职能的又一重要举措。江苏省高级人民法院院长公丕祥在全国“两会”期间，接受记者采记时说：“作为中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者，人民法院在加强和创新社会管理的伟大进程中责无旁贷，大有作为。当前和今后一个时期，积极参与社会管理创新，是人民法院面临的一个重大课题。在这一过程中，必然会遇到许多新情况新问题。要以自身管理为结合点，在遵循司法客观规律的基础上，最大限度地发挥司法能动作用，建立健全人民法院参与社会管理创新的司法工作机制，促进社会管理科学化水平的提高。”[1]作为人民法院三大审判职能之一的行政审判，肩负着化解官民矛盾、制约行政权力、规范行政行为、促进社会和谐的重要职责，在社会管理工作中扮演着重要的角色，如何把握行政审判在社会管理创新中的角色地位，明确行政审判工作与社会管理创新的相互关系，充分发挥行政审判在推进社会管理创新中的职能作用，对社会管理中出现的新情况、新问题，采取积极的措施和方法应对，以进一步提升社会管理水平，是摆在行政审判面前并值得我们深入研究的新课题。

一、充分认识行政审判对推进社会管理创新的积极作用。

社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用已有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。

社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。在社会管理创新过程中，各级行政机关必然要更新行政管理观念，改革行政管理制度，创新行政管理手段，加大行政执法力度，由此产生的行政诉讼将大量增加，这就给人民法院行政审判工作增添了新的要求。一是要坚持治标与治本并重，有效化解涉诉纠纷。 司法基本功能是“定分止争”，行政审判要立足于公正司法、和谐司法，努力化解涉诉纠纷，不断消除不和谐因素，不断增加和谐因素，切实担当起维护社会和谐稳定的第一责任。二是要始终充分认识经济社会发展对司法工作的新要求，重点把握区域经济社会发展的阶段性和地域性特点，切实增强能动司法的自觉性、坚定性和实效性，切实遵循司法工作的客观规律，把依法服务大局落实到每一位法官、每一个案件、每一项工作，做到既能动司法又依法司法。要充分发挥司法服务、调节和保障功能，依法妥善审理宏观经济环境变化产生的各类案件；不断加强诉调对接工作，积极争取各方支持，全面整合社会资源，共同化解矛盾纠纷， 着力构建多元化纠纷解决机制。三是要坚持审判与服务并重，有效促进社会发展。通过依法审理行政诉讼案件和行政赔偿案件，监督、促进行政机关遵守法律程序，依照法定权限管理公共行政事务，认真履行社会管理和公共服务职能，纠正越权和滥用职权的行为，对于合法的行政行为，通过司法程序确认行政行为的效力，促进行政机关各项经济管理职能的有效发挥。[2]

二、行政审判与社会管理创新的相互关系。

在工作内容上，行政审判推进社会管理创新要回到司法的原点，扎扎实实发挥好行政审判职能，行使好行政审判权，工作重点是利用法院行政裁判的优势，发挥行政审判对社会管理的张力，推进社会管理创新，使行政审判成为社会管理创新的助推器。

（一）行政审判是社会管理创新的参与者。从行政审判自身即为社会管理手段的视角出发，人民法院应当充分发挥此项法定职能作用，认真审理好每一起行政案件，当好社会管理创新的参与者；行政审判通过对政府行为的合法性、正当性进行审查，判断政府管理活动的有效性，是司法权对行政权的有效监督。行政审判调整官民关系，发挥特有的裁判职能，行政审判通过有效参与社会管理创新，形成和维护社会秩序，实现社会管理目标。其作用的方式和途径主要表现为：一是通过案件裁判活动化解现实纠纷，修复被破坏的法律关系，维护社会正常秩序；二是通过制定司法解释或司法政策指导审判活动，确保法制的统一和裁判的正当性、合法性。[3]

（二）行政审判是社会管理创新的推动者。从行政审判具有支持和监督行政机关依法实施社会管理的功能出发，人民法院应当在合法的范围内，支持政府及其部门改进社会管理行为，推动健全完善政府主导下的社会管理大格局，当好社会管理创新的推动者；与刑事、民事审判活动不同，行政审判的一方当事人是直接从事社会管理的行政机关，行政审判与行政机关的联系更为直接和紧密，在以政府为主导的社会管理大体系中，行政审判以其自身特点，更强有力地推动了行政机关的社会管理创新活动。一方面通过司法程序对合法的行政行为的效力进行确认和维持，对良性的社会管理创新举措起到鼓励和促进作用，推动民行政机关有效发挥各项社会管理职能；另一方面，行政审判通过对违法行政行为予以审查，有效监督和纠正行政机关的违法行为，有效促进行政机关依法行政，认真履行社会管理和公共服务职能。

（三）行政审判是社会管理创新的促进者。从行政审判具有敏锐发现行政机关在行政管理活动中存在的问题的优势出发，人民法院应当充分利用审判资源，拓展延伸行政审判职能，积极向有关机关提交报告或提出司法建议，促进管理主体间的协调互动，当好社会管理创新的促进者；与人民法院其他审判工作相比，行政审判直接审查辐射面很广的具体行政行为，直接制约和监督行政权力的行使，提出司法建议是行政审判积极介入社会管理创新的重要方式，是法院审判工作的职能延伸。人民法院可以就行政审判工作反映出的有关单位和管理部门在制度上、工作上存在的问题，建议其建立健全相关制度、堵塞漏洞、进行管理，提出改进和完善管理工作的建议和方法。

（四）行政审判是社会管理创新的实践者。从行政审判须强化对内部人员和事务的管理以提高审判质量和效率的客观需要出发，人民法院应当狠抓行政审判队伍建设和审判绩效管理，积极践行管理创新，当好社会管理创新的实践者。行政审判绩效管理是审判管理的重要组成部分，科学的绩效管理有助于增强行政审判法官社会主义法治意识，提高司法能力，妥善化解官民矛盾，有助于行政审判工作机制建设，进一步提高司法水平，促进社会管理创新，也有助于推进行政审判队伍建设，使行政法官能自觉履行审判职责，促进案件质量和效率的不断提高，最大限度地维护行政相对人的合法权益。

三、行政审判在推进社会管理创新中的职能定位。

社会管理创新主要涉及到行政机关、社会组织和社会成员的关系问题。协调行政机关、社会组织、社会成员之间的关系，正是人民法院行政审判的职能所在。大力推进社会管理创新工作，行政审判必须克服困难寻求出路，适应形势摆正位置，改革创新明确职能，才能为社会管理创新提供坚强有力的司法保障和优质高效的司法服务。

（一）协调官民矛盾，促进社会和谐。 随着经济快速发展，土地征用、房屋拆迁等涉及人民群众切身利益的行政案件大量增加，如若处理不当，必然会导致甚至是激化官民矛盾，不仅影响社会的和谐稳定，而且阻碍经济的健康发展。

行政审判工作是化解官民矛盾的缓冲器、减压阀，有着不可替代的作用。行政审判应当充分发挥自身特有的功能，本着“公正、公平”的司法理念，认真审理行政案件，有效化解官民矛盾，为构建和谐顺畅的官民关系，巩固党和政府与人民群众之间的血肉联系做出自己的贡献。

（二）严格司法审查，制约行政权力。社会管理创新不仅要求行政机关改革行政执法制度，创新行政执法方式，而且要求国家行政机关及其工作人员依法决策、依法管理、依法办事，维护宪法和法律的权威。由于受官本位思想的影响，在行政管理活动中，越权、滥用权力等现象较多，严重损害了法治尊严，损害了党和政府在人民群众中的形象。要消除这些现象，必须建立并加强对行政机关的外部监督机制，以权力制约权力。行政诉讼正是这样一种国家通过行政审判活动对行政机关行使国家权力的活动进行审查，对违法活动予以纠正，由此对公民、法人权益造成的损害给予相应补救的法律制度。人民法院通过依法审理行政案件，进行司法审查，对行政机关施以有效的监督和制约，有利于增加行政机关依法行政意识，有利于提高行政效率和行政执法水平，最大限度地消除违法行使权力、滥用权力现象，保证行政管理活动沿着法制化的轨道有序运行，保证依法行政、建设法治政府目标的实现。

（三）规制公共政策，平衡各方利益。创建公共政策主要是立法机关的职权，行政机关在行政管理活动中也享有一定的公共政策创制权。在履行纠纷裁判职责的过程中，法院担负着维护裁判统一乃至于维护法制统一的重任，人民法院有权通过审理案件的方式参与超出所审案件的宏观事务、决策过程。法院行使公共政策创制功能的方式，既可表现为通过宣布某一行为无效的消极否定方式干预公共政策，也可表现为通过司法解释等积极方式来肯定某项社会政策。

四、行政审判推进社会管理创新的途径和方法。

（一）着力保护诉权，努力化解社会矛盾。一是着力畅通诉讼渠道，依法保护行政诉讼当事人的诉权。通过规范行政案件受理，在立案前先由行政审判庭进行审查，扩大受案范围，畅通行政诉讼渠道，使行政相对人方便诉讼。受理的行政争议中，主要反映在对土地、房屋的产权认定，城市房屋拆迁、农村土地征收、社会劳动保障等涉及国家管理权力与公民权益的矛盾和争议。在审理中，要始终坚持以服务全区中心工作为宗旨，能动司法，兼顾各方利益，使矛盾得到妥善化解，减少甚至杜绝当事人闹访、缠诉和矛盾激化的情况。二是着力协调维护权利。在行政审判中，要始终将协调工作贯穿于行政审判的全过程，努力共赢，及时协调维护当事人权利。除法定情形必须裁判外，力求全部协调结案，尤其对关系群众切身利益的民政救助、土地征用、房屋拆迁等案件，更要竭尽全力，穷尽各种方法，做好协调化解工作。

（二）丰富共建模式，推进社会管理创新。把开展“和谐共建”活动作为参与社会管理创新、维护社会和谐稳定的重要实践载体，通过与基层组织建立和谐共建关系，建立健全矛盾纠纷预防机制、矛盾纠纷化解机制和群众工作机制，充分调动法院和基层组织两个方面的积极性，促进基层社会管理的完善和社会矛盾纠纷的有效解决。一是深入开展“和谐乡镇、和谐社区”共建活动。定期组织法官深入共建单位开展共建活动；在共建地区设立巡回审判法庭或联系点开展巡回办案；积极委托、邀请共建地区的人民调解员、基层组织等开展调解工作；二是大力参与社会治安综合治理工作。积极参与社区矫正工作，加强人民法院与社区矫正机构的衔接配合。做好涉未成年人案件的审判工作，提高未成年人审判的综合效果。深入开展法治宣传与法律服务，促进全社会法治意识的提高；三是深入开展司法公开工作。大力推进审务信息公开，畅通涉诉民意沟通表达渠道，健全完善便民利民司法措施。建立健全邀请人大代表、政协委员旁听案件工作机制。不断强化接受监督意识，拓宽接受监督渠道，充分发挥好特邀审判监督员的作用；四是积极参与社会信用体系建设。继续坚持和完善典型案例公开发布制度，引导全社会切实增强诚信意识。完善人民法院案件信息管理系统，建立与公安、工商、金融、国土等部门的信息共享机制，加强对诚信缺失人员经营活动的限制，增强执行威慑机制的实效。

（三）完善相关制度，推动司法与行政良性互动。一是完善行政首长出庭应诉制度。大量事实表明，行政乱作为和不作为伤害政府的公信力，行政审判中行政机关负责人不出庭是影响政府公信力的强烈问题。作为审判机关的法院要加大力度，促进行政机关负责人“躬坐狱讼”，可以通过向各行政机关发司法建议的形式，指出行政首长不出庭应诉的弊端，同时向区委提出将出庭应诉作为行政机关负责人诚信考核的指标，推行行政首长强制出庭制度，规定行政首长因故不能出庭要向区委领导请假，未经允许，一次不出庭，取消单位年度评先资格，二次不出庭，免职，有效地促进行政首长出庭应诉，促进官民和谐。二是完善司法建议工作。司法建议工作是人民法院坚持能动司法、依法服务大局的重要形式和有效举措。行政审判通过主动介入社会经济生活，实现行政审判工作与经济社会的良性互动，密切关注各类可能危及经济社会发展有法律风险，向党委、政府、行政执法部门提出司法建议，不仅为党委、政府提供参考，也有利于从源头上化解或者缓解案多人少、涉诉信访多矛盾情况的发生。不断强化行政审判的社会责任，密切关注各种可能影响社会发展的法律风险，通过发出司法建议及时向党委、政府转达社会公众的愿望和诉求，为推进行业主管部门、行业协会和企业等有关单位及时创新举措、堵塞漏洞提供参考。同时，找准司法建议工作参与和推进社会管理创新的有效结合点和切入点，不断加强和规范司法建议工作。除了针对个案发送司法建议，要更多地着眼于在某一时期、某类案件中发现普遍性、倾向性问题，提供系统解决方案的司法建议，在实践中，不断开创“类案建议”、“行业建议”、“综合建议”等多种类型的司法建议，彰显司法建议在社会管理创新中的价值。

[1]公丕祥院长在今年全国“两会”期间接受记者采记时的讲话。

[2]孙晓光：《深刻把握能动司法与推进社会管理创新的关系》，载《人民司法.应用》2010年第11期

[3]江必新：《拓宽行政审判职能 推进社会管理创新》，载《法制与社会》2010年第10期。