「摘要」  执行难是民事执行中的一大顽疾,它固然是由多方面的原因造成的,但从执行机制的设计制度上的探究，”一人包案到底”的传统执行模式尚未打破，执行权运行缺乏有效的监督制约，容易产生执行不公；司法资源配置不合理，资源不足和浪费现象同时存在，也不失为原因之一。本文对从分段集约执行机制实施的背景、以节点控制为特征的流程管理制度设计、实施效果进行分析，基于司法实践，提出关分段集约执行机制设置的思考与完善建议。

「关键词」  执行；分段集约机制；存在问题与完善

执行难是民事执行中的一大顽疾,它固然是由多方面的原因造成的,但从执行机制的设计制度上的探究，”一人包案到底”的传统执行模式尚未打破，执行权运行缺乏有效的监督制约，容易产生执行不公；司法资源配置不合理，资源不足和浪费现象同时存在，不失为原因之一。”实行科学的执行案件流程管理，打破一个人负责到底的传统执行模式，积极探索建立分段集约执行的工作机制。指定专人负责统一调查、控制和处分被执行财产，以提高执行效率”[1]的执行改革意见由最高法院明确提出。

一、实施分段集约执行机制的背景和初衷

（一）依职权查找被执行人财产力度偏低，执行透明度不够，导致人民群众对执行工作产生误解

在财产执行案件中，掌握被执行人的财产信息是实现裁判内容的首要前提，查找财产成为实现执行目的最重要的阶段和内容。依照法律规定，在执行程序中，法院应以依职权查找被执行人财产为主，申请人提供财产线索为辅。但在现实中，受执行力量限制和执行手段制约，加之财产登记制度不完善、执行理念有误区等诸多因素影响，以往我们偏重强调以债权人提供财产线索为主；但是，当事人的私权力与公权力相比，在适用范围和力度广度上都无法比拟，执行结果也自然不同，以致引起部分债权人的不满甚至产生误解。所以，在现有条件下，加大法院依职权查找财产的力度和广度，同时以制度保证当事人的知情权，增强执行工作的透明度，既是回归法律本意的要求，也是司法为民、创造和谐执行的需要。

（二）程序安排随意性强，执行时限的制约乏力

由于法官一案包到底，程序安排上自主权大，随意性强，以致缺乏规范化的监督和考核标准，甚至形成办案中领导督得紧、当事人催得急承办人就抓紧办，执行力度就大，其他案件就较为随意，导致一些案件久拖难执。长此以往，不仅会使法律的严肃性受到质疑，也会成为廉政建设的隐患。

（三）执行资源配置失调，执行效率较低

对被执行人财产的查找查封由于涉及地域广、工作强度大、占用人力物力多，已构成执行成本的主要内容，严重制约办案效率的提高。如果仍旧实施各自为战的传统执行方式，案件数量与办案人员、装备配置的矛盾将愈发突出，已无法满足执行工作需要。但与此同时，由于每个案件承办人各负其责，各自为战，又经常出现几组办案人员在相同地点和部门同时碰面办理查封等强制执行手续的现象。显然，在执行力量不能同步增长的客观情况下，通过建立统一、集约化的执行模式，充分利用现有资源，整合和发挥现有执行力量的潜力，最大限度地提高工作效率已成为当务之急。

（四）办案程序不尽规范，案件质量有待提升

由于相关法律对执行程序的规定较为简单，且现有执行人员因各自工作经历、业务素质、法律意识存在差异，特别是多年形成的不重视程序的执行习惯，时常在程序方面的瑕疵、纰漏，导致执行案件质量提升较慢。以流程管理加强并规范执行程序，通过明确的流程内容、要求、时限，统一案件标准和质量，已成为提高执行能力、规范执行行为的当务之急和必要手段。

二、实施分段集约执行机制的制度设计

以执行权分权为基础，进一步完善对执行案件的动态管理，科学设置流程，将执行过程各个环节细化，将执行权力化分为被执行人财产调查权、执行实施权、执行裁决权，实现”事有人管，人要管事”的制度管理目标；执行程序分为被执行人财产执行初查阶段、与当事人约谈阶段、采取强制措施阶段、执行中重大事项审查阶段，明确每个阶段的工作质量和办案期限。

（一）财产调查阶段：设置强制执行财产初查程序，由执行财产初查组实施执行财产初查权，确保执行工作公开、公正、及时、高效地进行    。执行财产初查组负责对具有金钱给付内容的执行案件执行财产的查证与控制  。    执行财产初查实行一案一表，该表一式两份，由执行财产初查组负责填报，一份表格及查询信息、控制性措施相关材料交执行实施案件承办人随案入卷，一份建执行财产初查台帐，装订成册保管的管理形式。

（二）与当事人约谈阶段：在执行初查阶段未查找到被执行人财产的，主办执行法官在收到执行案件后，应当在三日内约见申请执行人，并向其告知初查结果，了解被执行人其它执行线索。根据案件需要，组织各方当事人执行和解。

（三）采取强制措施阶段：对被执行人财产采取查封、冻结、扣划、提取等强制执行措施，应由主办执行法官报经由实施科科长担任执行长的实施合议庭合议后确定、实施，紧急情况下可根据案件需要，由主办执行法官先行实施后补办合议程序。

（四）执行中重大事项审查阶段：变更、追加被执行主体、 多名债权人参与分配的方案、评估、审计和变卖、拍卖被执行人财产、重大执行活动的方案及应急预案、对妨害执行行为人采取强制措施、裁定案件中止执行或者终结执行等重大事项由主办执行法官报经由实施科科长担任执行长的实施合议庭合议后提交执行局局长、分管院长审查确定、实施。

三、分段集约执行机制存在问题与完善建议

（一）分段集约执行机制的设置与执行力量不足的冲突

虽然通过分权、分段细化执行管理形成了一个相互监督制约的执行机制，体现了执行机构内部强化分权制约的价值取向。但作为基层法院执行力量有限、案多人少矛盾没有解决的前提下，不仅造成了内设机构部门工作量的不平衡，客观上加剧了执行力量弱化的矛盾。

法院内部的分权制约问题并非必须通过增设职能部门的方式来解决，也可以通过内部人员的权责分配来解决[2]。如基层法院两个执行实施科之间，互相裁决对方执行的案件中涉及的异议事项，也同样可以达到实施权与裁决权分别行使的结果。

（二）被执行人逃避执行的手段日趋多样化与执行调查手段的局限性的冲突

执行工作由当事人主义转向职权主义，法院主动穷尽执行手段调查和核实被执行人财产，所对接的部门包括公安人口信息管理、车船管理、出入境管理、金融机构、证券机构、工商、国土、房管、税务、工程招投标管理等诸多部门。财产调查面广、量大，存在的主要问题是财产登记和公示、公信脱节严重，社会信用体系不健全，部门之间各自为政互不联网。被执行人规避、逃避执行的手段和方式的多样化与执行调查手段的局限性冲突，造成了目前虽然法院穷尽执行调查手段但”执行难”依然未能有效解决的尴尬局面。

“不论哪个国家在解决执行难这个关键问题上，都着眼于如何使债权人能够更容易地查找到债务人的责任财产”。而方便债权人查找财产的最好方法，莫过于社会有一个全面的、清晰的、对利害关系人和国家有关机关透明（即定向透明）的财产登记和公示体系[3]。

总之，执行分权集约机制的建立和完善是执行长效机制建设的重要环节，并不仅仅是通过人民法院自身改革就能解决的，只有在”党委领导、法院主办、社会联动”的格局下，加强多部门的参与和配合，建立起完善的的执行信息制度和执行威慑体系，才能最大限度地发挥执行人员的潜力，以公平体现法意，以正义顺达民心，以能动对接民需。

[1] 参见2009年7月17日法发（2009）43号，《最高人民法院关于进一步加强的规范执行工作的若干意见》

[2]参见 李后龙：”优化人民法院职权配置的思考”，载《人民司法》2009年第13期。

[3] 参见郝志超：”1999年以来解决执行难的新实践”，载于《法律适用》2010年第6期。