在我国行政诉讼中，调解被限制适用，除了赔偿诉讼外其他行政诉讼不适用调解。《中华人民共和国行政诉讼法》第50条、67条规定，除赔偿诉讼可以适用调解外，人民法院审理行政案件，不适用调解。但在行政诉讼司法实践中，却普遍存在通过法院协调解决争议而以原告撤诉方式结案的现象，行政诉讼调解问题已成为值得研究的法律现象。

一、行政诉讼撤诉制度与司法实践脱节  

行政诉讼撤诉分为以下四种情形，一是原告申请撤诉；二是原告同意被告改变具体行政行为并申请撤诉；三是视为申请撤诉；四是按撤诉处理。对于申请撤诉与原告同意被告改变具体行政行为并申请撤诉这两种情况，人民法院有审查的义务。被告对具体行政行为的改变正确合法，原告同意并申请撤诉的，法院可以准许；被告对具体行政行为的改变不正确，为了规避诉讼而无原则地变更行政行为的，即使原告撤诉，人民法院也不准许。如果人民法院查实原告的撤诉是由于他人欺诈、胁迫而提出的，亦不应当准予撤诉。

行政诉讼撤诉制度的设立，是对原告权利的司法保障。但在司法实践中，法院往往怠于审查，原告撤诉大多数是受外力影响，在案外进行和解。从撤诉的效果来看，由于案外和解协议不具有确定力。原告撤诉以后，就不得以同一事由向人民法院再次起诉，如果行政机关反悔不履行和解协议，原告就丧失了司法救济的权利。其实，与其让变相调解成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范。             

二、建立行政诉讼调解制度的基础      

公权绝对不可处分，是行政诉讼不适用调解原则的理论依据。这种理论认为，行政权属国家公权，不同于民事权利，行政主体不能采取放弃行政职权的方式与相对人的和解。人民法院只能根据合法性审查的原则，对合法的具体行政行为判决维持，错误的判决撤销或有限变更。由于对经济与行政管理的社会需求不断增加，传统的管理行政逐步转向以服务行政为特点的现代行政，表现为行政主体与行政相对方的合作。在合作的行政中，行政管理的实现常常是在与相对人的协商沟通中做出行政行为。

行政主体在法定条件下享有自由裁量权，是设立行政诉讼调解制度的理论支撑。自由裁量权的行使，在某种意义上就表示行政主体对公权力有一定程度的处分权。行政主体拥有自由裁量权，也就意味着行政主体具备了与行政相对人调解的前提和基础。

行政诉讼的目的要求建立调解制度。行政诉讼的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政相对人一般提起诉讼的目的只是为了挽回损失或获取利益，如果在诉讼上花费大量的时间和金钱，并不符合保护行政相对人合法权益的逻辑起点，而通过调解会给相对人一个挽回损失的捷径。从行政主体的角度上看，调解制度最终也是在维护行政相对人的权利。以保护行政相对人合法权益出发，以调解方式结案，行政相对人可以迅速快捷维护自己的权利，行政主体也降低了诉讼成本，增进了政府与民众理解，是对行政相对人一种最好的结局。 

三、对完善行政诉讼调解制度的建议

（一）明确行政诉讼调解的适用范围

行政诉讼调解制度在范围上并不适用于所有行政案件，具体行政行为合法案件、超越职权行政案件、违反法定程序的案件、主要证据不足的案件和涉及公民身份关系的行政案件，此五类案件只有合法有效与违法无效一元选项，故不存在适用调解的空间。对以下六类行政诉讼案件可以适用调解。

1、涉及行政自由裁量权的案件。自由裁量行为不同，它的内容、方式、程度等法律、法规未作规定，行政机关有自由选择的余地。人民法院在行政主体的自由裁量权范围内进行调解，行政主体改变其不合理的行政行为，使其行政更趋科学、合理，符合行政诉讼的根本目的。

2、因裁决民事纠纷产生的案件。因裁决民事纠纷引发的行政诉讼案件，大多由民事权益纠纷所致，而民事权益纠纷完全可由民事主体即行政诉讼中的原告和第三人协商解决，行政主体可以依据原告与第三人协商后的结果，作出变更、撤销被诉具体行政行为，最后达到解决行政争议的目的。

3、行政协议或行政合同案件。该类行政争议主要是行政主体与行政相对人在履行行政合同的过程中引发的，因行政合同即是行政主体与行政相对人经过协商后达成的协议，行政主体有权处分合同的标的。因此，在行政诉讼中，双方仍然可以进行协商，通过调解的方式解决该行政争议。

4、滥用职权的案件。由于滥用的职权属于行政机关的法定职权，这就为行政机关重新调整自己的行为奠定了基础，也使调解的适用成为了可能。

5、适用法律法规错误的案件。对适用法律、法规错误的案件，在法院的主持下，行政机关和行政相对人对具体行政行为适用正确的法律、法规，心平气和地达成协议，不仅使行政机关的违法行政行为得到了矫正，而且也维护了行政相对人的合法权益。

6、不履行法定职责的案件。行政机关不履行法定职责，具体表现为拒绝履行、拖延履行或不予答复。对于行政机关拒绝履行或者拖延履行职责的案件，在行政诉讼过程中，如果仍有必要履行职责的，法院可以主持双方进行调解，促使双方当事人达成协议，促使其及时履行。

（二）明确行政诉讼调解基本原则

一是合法原则。包括调解协议的内容不得违反法律、法规的禁止性原则，不得损害国家利益、公共利益和他人的合法权益两个方面。这就要求在行政诉讼的调解中，人民法院不能为了换取相对人接受调解的条件而放任行政主体超越或放弃其行政职权，以行政权作交易，也不能站在行政主体的立场上压制相对人。既要平等保护各方当事人，又不能损害国家利益、公共利益和他人的合法利益。

二是自愿原则。自愿原则是行政诉讼调解的本质属性和核心原则。人民法院在审理行政案件时，应根据当事人自愿原则，在查明事实、分清是非、明确责任的基础上，说服当事人互谅互让，依照法律、法规及有关政策的规定，让双方当事人自愿达成协议解决争端，进行调解。

三是调审结合原则。诉讼中调解往往以一方放弃部分权利为代价，行政诉讼的目的是维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督、支持行政主体依法行政。行政诉讼调解也应象民事调解、刑事附带民事调解和行政赔偿诉讼调解一样，选择调审结合模式，不论是审前还是审判中，坚持能调则调，当判则判，妥善解决行政纠纷。

(三)规范行政诉讼调解的程序 

一是规范调解程序的启动。对可适用调解的案件，调解程序的启动主要应由当事人申请提出，人民法院也可以根据具体案情，在查明事实、对具体行政行为的合法与否作出判断后提出建议。鉴于行政诉讼的特殊性和复杂性，行政诉讼的调解应有别于民事诉讼，不能适用简易程序由独任法官主持，而应与行政审判的组织一致，实行合议制，且由审理该案的同一合议庭主持，以保证合议庭成员熟悉具体案情，发挥集体智慧，对案件作出准确判断。

二是规范调解次数与时限。具体行政行为是否合法决定着行政诉讼案件能否适用调解，因此，行政诉讼的调解只能在法院对具体行政行为是否合法作出明确判断的庭审中或庭审后判决前的阶段中，而不能适用于判决前的各个阶段，这点应与民事诉讼相区别。行政诉讼的调解只能在庭审中或庭审后判决前的两个阶段中进行。为防止案件久调不决，以拖压调，应对调解的次数作出限制。为了与调解的阶段相协调，调解的次数不应超过两次。

三是规范调解书的效力。为节约有限的司法资源，避免当事人在调解时的随意性，以增强其责任感，在行政诉讼案件的调解中，如果当事人达成了调解协议，法院审查认可后应当制作调解书，调解书经各方签收即具有法律约束力，任何一方不得反悔。行政诉讼确立调解制度，应将调解结案作为法定的结案方式作出规定，赋予调解书与判决书同等的法律效力，一方不履行的，对方可申请人民法院强制执行。