涉诉信访，即与诉讼有关的来信来访，主要是指当事人与某一具体的诉讼案件相联系，要求人民法院完成某种诉讼行为的信访。涉诉信访主要表现为有关当事人以来信、来访的形式向法院提出告诉、申诉和申请再审。此外，当事人就法院的作为或不作为向法院信访接待部门或上级法院或其他领导机关以信或访的形式投诉，也属于涉诉信访。①目前，解决涉诉信访问题已成为法院工作的重要内容，各级各地法院为做好涉诉信访工作牵涉了很多时间和精力。本文以徐州鼓楼法院涉诉信访工作为样本，就涉诉信访的成因和存在的问题进行分析，并对如何解决涉诉信访相关问题进行了初步探讨。

一、追根溯源：多重因素导致涉诉信访数量居高不下

（一）当事人方面的原因

1、法律素养低。少数当事人欠缺相应法律知识，对一些基本法律问题存在一定误解，虽然经过多次的解释工作，但仍然不能正确认识，从而导致了不断重复上访局面的形成。例如遇到由于被执行人无能力履行法定义务的情况时，当事人仍将责任归结到法院，指责法院执行不力。特别是对于在经济交往过程中自身应当承担的风险责任，以及参与诉讼所需承担的风险，有些当事人缺乏清醒的认识。

2、对法官无端怀疑。一些当事人受社会舆论影响，案件一进入诉讼阶段就先入为主地怀疑法官与对方当事人的关系，但经过调查证实，所反映的问题纯属无中生有。部分当事人坚持“权大于法”的人治观念，不相信法律和司法机关，把问题的解决寄希望于法外行政权力的干涉，认为只有找到更高级别的官员才能把事情“摆平”。

（二）法院方面的原因

1、法官办案效率不高。主要由工作作风不够踏实，责任意识不强引起，在办案过程中不严格执行法定程序，案件久拖不决，使当事人对法院产生不信任或抵触情绪，进而引发信访。

2、司法为民的宗旨意识不强。少数法官态度粗暴、执法不文明，致使当事人对于法官是否能够公正执法产生怀疑；甚至有个别法官被金钱、人情关系所惑，循私枉法，使当事人对裁判结果不服、不满。

3、审判质量不高。有些裁判文书的说理部分不够透彻，承办法官又没有做好解释息诉工作，致使当事人对裁判结果不能接受；有的没有考虑执行效果，使得执行起来很困难，当事人在申诉无门的情况下于是不断信访讨个“说法”。

4、“执行难”问题没有得到根本解决。一些执行法官执行不力，执行拖拉，没有急当事人所急，甚至出现违法执行，这些也是引起信访的主要原因之一。

5、少数接待法官未运用科学的工作方法，不会做、不善做来访人的思想工作。来访的群众大多心情比较激动，容易产生抵触情绪，有时言语和行为表现得还比较超常，有些接待人员不善于稳定其情绪，有针对性地做解释说服工作，从而导致重信重访的发生。还有的承办法官对当事人初信初访处理重视不够，对于当事人提出的问题不能及时妥善处理，从而引发当事人重复上访和越级上访。

（三）社会其他方面的原因

1、复杂的新类型案件不断涌现，客观上引发了一部分信访问题。随着经济的发展，社会的变迁，复杂的新类型案件不断涌现，客观上给法院的审理和执行带来了新的挑战。但有些矛盾的彻底解决需要社会相应配套机制的建立和完善。

2、公众对法院执行效果的期望值过高。打官司尚有败诉的风险，执行上更是如此。执行效果综合了各方面的因素，比如申请执行人没有积极地提供执行线索，或被执行人确实无履行能力，等。有些当事人对此不能正确认识或明知道这一点，但出于自身利益的需要，仍然不断地写信、上访。

3、信访工作还没有完全形成一盘棋。信访工作是一个系统工程，有些虽涉及到法院工作，但不是法院独家力量所能解决，需要社会各界的通力合作、协作配合。如有时法院在遇到无法解决的问题时将信息反馈给相关单位，但相关单位没有及时、妥善处理，从而引发了重复信访或越级上访。

4、部分媒体的误导也在很大程度上助长了重复上访、缠访不良风气的形成。一段时间以来，在一些社会影响较大的媒体上反映的信访问题大多是百姓受冤屈，并最终通过不断的上访得以平反或者解决，而对于一些无理取闹者却缺乏相应的报道。这就给老百姓造成了一种印象，似乎凡是信访问题肯定就是法院或者其他机关的责任。同时，老百姓处于弱势地位，客观上也更能获取来自各方面的同情和关注。而事实上，由于一些当事人对法律问题不能正确理解，盲目地将媒体上宣传报道的案例作为典范进行效仿，而加剧了一些信访问题不断反复、久拖不决的现象。

5、个别无职业道德的律师、法律工作者对当事人的挑拨。比如当事人想上诉，但有些律师、法律工作者就对他们说上诉要交诉讼费，且如不能胜诉，上诉费就是白交，不如申诉、申请再审，从而导致来信来访的增多。此外，有些律师因为拿了当事人的钱，没有帮当事人打赢官司，就怂恿其不断地信访。

6、各级部门对信访工作的过高要求给信访工作带来了很大压力。目前，上级部门对信访工作高度重视，严格限制进京上访、越级上访人员，这在一方面表明了上级部门及各级政府对信访的重视，但另一方面，这也易使信访人员产生逆反心理，上面越是重视，越是限制，他越要到处写信、上访。②

二、失范应急：当前涉诉信访工作的主要症结

（一）缺乏统一规范，使涉诉信访成为无序的利益博弈

目前法律对涉诉信访的内涵、处理程序、处理原则、违法制裁等内容缺乏统一的规范，给信访工作的开展带来了诸多困难。比如，对滥用权利的缺乏法律约束。当事人对生效裁判不服的可以向法院申诉、申请再审，这是法律赋予当事人的权利，但是，部分当事人滥用这一权利，有的就同一问题到处申诉、上访、无理纠缠，甚至辱骂法院信访工作人员，影响法院正常的信访秩序。还有的当事人闹访、暴力访、越级上访或以上访为名干扰审判秩序，但法律对这些行为的处理缺乏规制，解决信访难题的办法不足，信访工作一定程度上出现被动，影响了信访工作的有效开展。再比如，目前申诉人对同一案件、同一问题，多次上访申诉或控告的现象屡见不鲜。一些上访人曾数次去省赴京上访，虽经多次协调，政府领导甚至多次与其对话，但效果并不明显。还有些案件的判决结果是正确的，但一些当事人抓住审判、执行中存在的暇疵，如手续不规范、文字有误、承办人员言行有些欠妥等到处上访、控告。

（二）忽视涉诉信访的诉讼性，对司法权威构成冲击

涉诉信访是国家信访的重要组成部分，但它与行政机关及其他国家机关的信访不同，有其自身特点，根本区别在于涉诉信访工作具有诉讼性。法院涉诉信访绝大多数表现为当事人向法院提出告诉、申诉和申请再审，是当事人行使诉权的诉讼行为。其诉讼性，主要表现为请求法院启动诉讼程序。法院涉诉信访工作就是按照法律规定，对告诉、申诉和申请再审进行审查，决定是否启动诉讼程序。对符合法定立案标准的，予以立案，反之，则驳回申请。然而，在我国现行再审制度下，法院裁判生效后处于随时可能被提起再审的状态，导致既判力的软化，降低了裁判的权威和法院的威信。有些上访人拿着生效裁判直接到高一级法院甚至北京上访。上访者拿到上级机关开具的催办函，便以为拿到了尚方宝剑，要求法院解决问题，不解决就又上访，这种状况严重影响了司法权威。

（三）结果的差异化，导致当事人信“访”不信“法”

当前政府机关对待一些老大难信访问题的态度和处理结果，易让人产生“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误印象。有的为求得一时的清静，做出无原则让步，使无理缠访缠诉人得到一些好处，甚至赔钱了事，这些在一定程度上助长了无理缠访缠诉人的气焰，容易造成误导。③此外，目前各级组织对进京上访很敏感，进京上访人数也已成为考评各级组织的一项指标。这些在一定程度上使得部分上访人坚持过高或无理要求，更动辄以越级去省赴京上访来要胁各级组织，给法院施加压力，或利用重大活动、传统节日、“两会”期间，择机到市、去省、赴京上访，对维护社会稳定工作形成了很大的压力。④

三、借力司法：鼓楼法院解决涉诉信访的基本做法

（一）充分认识涉诉信访的复杂性

鼓楼区是徐州市的工业老区，开发区则是徐州市的新兴工业区，是徐州市经济发展、社会转型的典型缩影，也是各类矛盾纠纷最集中、最多发的地区。因此，我院受理的案件具有比较明显的“转型期”特点：一是熟人之间的社区案件占多数，但是案件构成发生变化。在传统农村社区中，婚姻家庭矛盾、邻里纠纷占多数，现在由于经济交往则的增加，以民间借贷、合伙经营为代表的经济纠纷增加明显。二是对矛盾纠纷的化解方式有多层次需求，越来越倚重法院裁判。随着法律的普及，人民群众依法化解矛盾的意识不断增强，希望通过成本低、效率高、可信任、能理解的方式维护自己的权益，对诉至法院的案件希望以短平快的方式审理。三是对法院审判有实体和程序的双重要求，但是实体权益仍在首位。由于利益分化调整中的矛盾纠纷比较多，客观上促使许多当事人了解法律，运用法律武器维护自己的权益；能够诉讼程序、判决实体方面为自己争取最大化利益。但是，由于法律素养的差异，仍有部分当事人只着眼于自己的实体利益，有“缠诉”、“缠访”的现象。

（二）增进解决涉诉信访的创新力

鼓楼法院把解决涉诉信访问题作为促进法院科学发展的重点，通过转换工作思路，有效解决历史遗留、疑难复杂的涉诉信访，维护了社会稳定。一是变“压”为“疏”。我院认为，不能把信访案件单纯看成影响社会稳定的因素，要切实走进信访当事人的内心世界、真实生活，换个角度看待他们的要求。在去年7月份对全部信访当事人进行了走访，了解、疏导思想症结，解决实际生活困难，对当事人进行感化。二是“统”、“包”结合。在加强信访案件统一受理、统一接待的基础上，建立了案件承包机制，党组成员、业务庭负责人以及承办法官与信访当事人建立一对一的联系，随时了解当事人的有关状况，及时采取相应措施。三是关口前移。在鼓楼区委、区政府的组织下，我院与信访当事人住所地、居住地的街道办事处、居委会建立联系，通过经费支持，在有关办事处、居委会设立信息员，及时掌握当事人的思想动态、社会活动。由于基层组织的介入，能够更有针对性地面对面做好当事人的思想工作。四是司法救助。对于难执行或者基本无法执行而给当事人造成生活困难的案件，我院争取鼓楼区委、区政府的支持，筹措58万元作为专项救助预备资金，按照“实事求是、严格程序、依法合理”的要求，解决一批长期积累、问题突出、反映强烈的涉诉信访案件。

（三）降解引发涉诉信访的根源性矛盾

涉诉信访的产生有多方面原因，就法院而言，关键是要在案件庭审过程中做好扎实细致的工作，杜绝因司法细节的不完善、裁判结果的不合理、裁判理由的不充分、思想工作的不到位而引发当事人的信访，要在增进司法的社会认同上下功夫，优化法院的司法环境，压缩涉诉信访的“社会空间”。一是借党委之力，增进协作化解机制的规范和权威。把诉调对接工作纳入两区社会综合治理考核范围，并实行“一票否决”、案件通报等制度；每年敏感时期，政法委书记召集各部门负责人会议，亲自布置稳控工作，提出地方党委政府是稳控的第一责任人。二是借“民调”之力，增加化解矛盾纠纷的新途径。我院开展人民调解工作室“两区”对比考核和各社区调解组织通报考核活动，把案件分流数、调解成功数作为考核指标，促进两区调解工作“赶、超、学”的良好竞赛局面；在鼓楼区和开发区共聘任特邀人民调解员61名，履行“陪审理、陪调解、陪执行、陪送达、陪宣传、陪调查”的职能。三是借“公检”之力，共同破解司法实践中的难题。在鼓楼区交警队设立道路交通事故纠纷巡回法庭，成立专门合议庭，对道路交通事故案件统一受理，在交警部门协助下加大调解力度；与鼓楼区公安局、检察院建立“三长”联席办公会制度，对需要公安、检察协助配合的案件，通过联席会议及时解决。四是借基层之力，建立涉诉信访的地方稳控机制。协调两区信访部门，建立涉诉信访信息沟通机制，今年4月份起，从立案、诉讼到执行各环节的案件，承办法官均要加强信访和稳控意识，对可能发生上访的案件加强与行政、社区的沟通协调，下发稳控建议书，由当事人所在地组织做好稳控工作。五是借社会之力，增进法院审判工作的公信力。改进人民陪审员工作，加强陪审员在庭审、合议中的作用，探索陪审员独立调解案件的新机制；开展网络舆情跟踪和反馈，做好与新闻媒体的联络工作；开展巡回审判、就地审判，主动吸纳民意。

四、“内循环型”机制：解决涉诉信访的体制性对策

涉诉信访的居高不下，意味着矛盾纠纷没有得到最终解决，其中原因复杂。而矛盾纠纷的化解除了社会基本制度的长远安排外，当前更要紧的是创新社会管理机制，建立“内循环型”社会矛盾化解机制，以当前正在实施的诉调对接机制为基础，着重扩展参与部门和组织的范围，通过整合各种社会资源，力求满足不同领域、不同性质矛盾纠纷化解的需要，使“所有的”矛盾纠纷在机制中都能够得到申诉或解决。

（一）设立统一的有权威的综合协调机构

“内循环型”机制本质上是多个部门的联席机制，其功能发挥的关键是衔接环节的完善以及对所有参与部门的统一协调和考核。因此，有必要设立一个统一的综合协调机构（该机构可以设在政法委），主要职责是负责对社会矛盾纠纷化解工作进行综合调度，对于涉及多个部门职能的矛盾纠纷牵头协调解决，或者确定主要承办部门；对典型、复杂、敏感性的矛盾纠纷主持制定解决方案；对群众投诉无门的纠纷，根据职责分工指定有关部门解决，并要求定期反馈办理结果。建立统一的协调机构，有助于解决目前诉调对接机制中容易出现的扯皮、低效率等问题，促进所有矛盾纠纷能够便利地进入“内循环型”机制，并且一旦进入该机制，除非得到充分的解决，否则不能随意推出，避免造成“社会隐患”。

（二）建立“点线结合”的矛盾纠纷受理网络

目前诉调对接机制的主要表现形式是在法院设立的人民调解工作室，没有摆脱传统司法的被动受理、受理范围窄的弊病。“点线结合”的受理网络是“内循环型”机制的基本形式，即以基层法院为基本点、以各类行政执法部门、调解组织、行业组织、群众组织为线，建立矛盾纠纷信息共享平台，目的在于增加机制的社会接触面，扩展人民群众求助的便利渠道，一旦发现矛盾纠纷能够在第一时间予以解决。笔者认为，应当加强社区调解组织的建设，特别是在考核上加大力度，把矛盾纠纷发生率、调解率、起诉率作为衡量工作业绩的尺度；进一步明确公安、检察、工商等行政执法部门在“内循环型”机制中的职责，把调解率作为考核工作的内容；进一步鼓励工会、妇联等群众组织参与矛盾纠纷的调解，其主持下形成的调解协议通过法定程序具有强制效力。

（三）实行“首问负责、首问监督”的工作制度

社会转型时期发生的大量矛盾纠纷累积，有复杂的社会原因，但是，多数纠纷不是不能化解，而是无人化解，社会管理功能出现缺失。所谓“首问负责、首问监督”，主要指机制内的各部门对首先受理的矛盾纠纷应当如实登记，属于部门职责范围内的，应促成解决；不属于职责范围内的，应向机制内其他有权部门移送（而非简单指示当事人向其他部门申诉），并向综合协调机构定期报告，由综合协调机构跟踪监督。因此，在通畅的“内循环型”机制中，当事人求助后，该机制的某个环节或某些环节总能或最终发挥作用，进入该机制的矛盾纠纷最终都会得出一个实质性的答案；而不是相反，在传统的“管道型”机制中，纠纷进入机制中后可能由于各种原因又被原封不动地推出去，没有任何有实质意义的答案，致使当事人不得不寻求正当机制外的方式解决。

（四）建立固定的行政调解、社会调解前置程序

“内循环型”机制的基本工作方法是协调和调解，使多数矛盾纠纷通过诉讼外的正当方式解决。因此，就民事诉讼制度而言，对于一些典型的民事矛盾纠纷应建立固定的调解前置程序，如邻里纠纷、家庭纠纷等应当先由有关调解组织进行调解，只有调解不成的，才由法院受理，通过诉讼程序解决；对于群体性纠纷、历史根源性纠纷以及其他有重大影响的纠纷，应遵循“穷尽行政救济”原则，尽可能在行政调解中予以解决。需要说明的是，建立调解前置程序并不违背调解自愿的基本原则，只是把程序性调解权利与实体性调解权利区别开来，通过对程序性调解的强制性规定，有助于更好地维护当事人的权益。当然，对调解效率也要予以必要规定，防止过分拖延影响当事人权益的实现。

（五）加强人民法院在“内循环型”机制中的话语权

人民法院在“内循环型”机制中应发挥总阀门作用，具体表现为：第一，人民法院是发现多数矛盾纠纷的“起点”，应当允许法院把部分矛盾纠纷指定到职能部门解决。随着人们法治意识的增强，多数群众开始习惯通过法院来维护权益、化解纠纷，法院作为社会矛盾纠纷展现最集中的地方，多数矛盾纠纷也是通过法院进入“内循环型”机制的。但是，人民法院把矛盾纠纷接纳到机制内，并不意味着法院首先去处理这些纠纷，而应当由更具有职能优势、区域优势的部门或组织进行调解，效果会更好。第二，人民法院是化解矛盾纠纷的“终点”，应能够对其他部门的调解业绩进行评价。“内循环型”机制强调对当事人诉权的扩张和多元化保障，但绝不是低效率地无限重复，还有必要设立终结程序，通过法院来实现“终结”：当事人通过其他部门达成和解的，必要时由法院进行法律确认；其他部门调解不成或者当事人不服调解的，由法院进行裁判。因此，法院对其他部门的调解质效了解得最全面，也最有发言权。第三，人民法院是化解矛盾纠纷的“基点”，应能够对其他部门的调解工作进行监督和指导。尽管 “内循环型”机制强调工作方法的灵活性，但是，依法办事仍是该机制的根本准则和灵魂。因此，应当确立人民法院在机制内的业务指导地位，督促各部门依法调解，提高调解效率。⑤

五、结  语

当现代法治理论认为司法是维护社会公平正义的最后防线时，居高不下的涉诉信访使我们不得不深刻反思在当下中国国情中推进法治的艰难。涉诉信访不仅仅是当事人对自身权益的维护那么简单，在深层次上，意味着在经过司法裁判后又试图通过司法之外的途径争取自己的利益，实际是对司法的公正提出疑问和挑战。这种疑问和挑战对中国法治来说，是福祉还是责难，不能简单回答。而当务之急，则是如何立足中国国情化解矛盾，解决涉诉信访。“内循环型”机制是遵循社会主义法治理念的积极探索，它使各种司法资源得以更加紧密结合、顺畅沟通，有效杜绝职能部门的不作为现象，增强了对社会矛盾纠纷的敏感程度和预知能力，保障人民群众维权的“制度通道”的畅通，能够有效控制越级上访等社会顽疾，有利于降低化解矛盾纠纷的社会成本；同时，也为人民法院的审判活动提供支持，为司法裁判的法律效果、社会效果和政治效果相统一奠定基础。

参考文献：

①过去这方面的信访称为涉法信访，这一概念的范围比涉诉信访宽泛。当事人以信和访的方式对公、检、法等司法机关陈述意见并要求解决法律问题的行为，都可纳入涉法信访的范畴。为此涉法信访这一概念并不能准确地界定与诉讼有关的信访。2004年4月在长沙召开的全国法院涉诉信访工作会议上，最高人民法院专门提出了“涉诉信访”这一概念，将法院涉诉信访与其他信访区别开来。

②朱雁：《涉诉信访相关问题研究》，载《江苏法院网》2008年10月8日。

③纠纷司法解决机制追求的价值之一就是结果的相对同一性，即相同的案件相同的结果。但是信访的结果却是高度或然的，其原因不仅在于其制度本身的缺陷，还在于信访官员的决策标准取决于救济对象、救济目标、受理主体、时事政策甚至运气等不确定因素，信访结果不具备普遍适用的一致性、连续性以及理性可计算、可预期的特性。正因为信访解决问题的结果的高度或然性，上访者们不惜采用种种过激方式以期引起高层的关注，成为高度或然结果垂青的幸运者。参见周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，《暨南学报》，2006年第1期，第41-42页。

④朱雁：《涉诉信访相关问题研究》，载《江苏法院网》2008年10月8日。

⑤张基奎：《“内循环型”社会矛盾化解机制的构想》，载《人民法院报》2010年6月2日第8版。