26日，省法院召开“行政诉讼法20周年”新闻发布会。省法院党组成员、审委会专职委员刘亚平向新闻界介绍了江苏法院行政诉讼法施行20周年以来的成就和展望。

　　1990年10月1日，《中华人民共和国行政诉讼法》开始施行。到今年的10月1日，已经二十周年。《行政诉讼法》的颁布实施，是我国民主法制建设进程中具有里程碑意义的重大事件，它开创了我国民主法制建设的新纪元，完善了公民权利保障体系，推进了我国行政法治建设的进程，再度唤醒了社会的法律意识和权利意识，也巩固了人民法院的宪法地位。行政诉讼法的实施历程，从一个侧面反映了我国现代法治建设的发展历程。二十年来，全省各级法院在党委领导、人大监督，各级行政机关的理解、配合，和社会各界的关心、支持下，忠实履行行政审判职能，切实维护人民群众的合法权益，支持和监督行政机关依法行政，保障了行政诉讼法的贯彻落实，促进了社会的和谐稳定。

　　一、行政诉讼法贯彻实施的主要历程

　　回首我省行政诉讼法的实施历程，大致可以分为四个阶段：

　　第一阶段  学习宣传阶段

　　从1989年到1994年。工作重点是普及行政审判知识、拓展行政案件案源。标志性事件是行政诉讼法的颁布实施。

　　新中国的行政诉讼，发源于上个世纪八十年代后期。我省三级法院从1987年开始逐步组建行政庭，开展行政审判工作。在开展行政审判工作初期，人民法院审理行政案件，适用的是民事诉讼法。行政案件的受理、审理都受到明显限制。案件数量少，类型单一。行政诉讼法颁布后，全省法院通过对内业务培训、对外咨询、宣传等方式积极推进行政诉讼法的实施，行政诉讼逐步被人们所了解。行政案件数量连续多年以年均60％的增幅大幅增长。至1994年，年新收一审行政案件总数已突破1000件，超过了行政诉讼法实施之前全省法院三年受理的行政案件的总和。行政诉讼法实施前，受理的案件主要是治安行政处罚案件；行政诉讼法颁布实施后，资源、建设等类型案件数量相继超过了治安类行政案件数量。但这一时期行政审判仍然属于创始阶段，面临明显的阻力：公民不愿告、不敢告、不会告的现象普遍存在；行政机关不习惯法院的司法监督，普遍存在怕当被告、怕出庭应诉、怕败诉的心理；法院承受着社会的种种压力，面临受理难、审理难、执行难的难题。针对这一情况，省法院在总结经验教训的基础上，专门下发了《关于进一步加强行政审判和行政强制执行工作的通知》，强调必须依法受理案件。

　　第二阶段  全面落实阶段

　　从1995年到1999年。工作重点是加大诉权保护力度、提高行政审判质效。标志性事件是行政处罚法的颁布实施。

　　行政诉讼法立足于对被诉行政行为的合法性进行审查，强调了职权法定，突出了程序合法。正是行政诉讼法的实施，使得社会各界更为关注行政处罚中存在的问题，直接催生了《行政处罚法》。而1996年颁布施行的《行政处罚法》，也为行政诉讼法的全面贯彻落实提供了重大契机。从1995至1997年，随着处罚类案件的大幅增长，全省年新收一审行政案件骤然突破2000件。1996年中央政法委下发《关于认真贯彻行政诉讼法加强行政审判工作的通知》，党的十四大之后大量经济法规和新修订法律的出台，也为行政审判在这一期间的迅速发展创造了良好的条件。行政审判的功能和作用逐步受到重视，行政诉讼逐渐被行政机关和社会公众所接受。这一期间，全省法院通过依法受理案件和保护当事人诉权、提高审判质量和效率、改革审判方式等举措，逐步规范行政审判工作。

　　第三阶段  逐步推进阶段

　　从2000年到2003年。工作重点是适应社会发展要求、完善行政审判制度。标志性事件是《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的颁布实施。

　　经过近十年的发展，行政诉讼的案件数量明显增加，案件类型结构发生了明显变化，更加多样。处罚类案件的主导地位逐步被行政确认、行政许可、行政裁决类案件所取代。行政审判与经济社会的发展联系更为紧密。以行政处罚是否合法为基本模板所建立起来的行政诉讼制度，在某些方面已经不能适应行政审判的发展需要。为此，最高人民法院于2000年3月颁布实施了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，进一步明确了行政案件的受案范围、原告资格，完善了行政诉讼的证据制度，并对行政案件的审查标准、裁判方式做了更为具体的规定。这一司法解释的出台，突破了行政审判的发展瓶颈，我省行政案件数量重新步入上升通道。新收一审行政案件数量从1999年的2498件上升到2003年的4500件，增加80.14%。

　　第四阶段  加速发展阶段

　　从2004年到2010年。工作重点是强化能动司法、促进社会和谐。标志性事件是国务院《全面推进依法行政实施纲要》的出台与建设和谐社会目标的提出。

　　2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，标志着我国行政法治建设步入了快车道。省委适时提出建设“法治江苏”的奋斗目标，江苏的行政审判事业迎来了前所未有的发展机遇，行政诉讼法的贯彻实施进入了新的历史阶段。

　　一是新收一审行政案件数量稳步上升。2004年，全省法院新收一审行政案件数量突破5000件，2008年突破6000件。

　　二是行政案件类型逐年增加。目前，行政诉讼受理案件已经遍及40多个行政执法领域，基本覆盖了所有行政执法领域。

　　三是与人民群众重大切身利益联系日益密切。2009年全省法院共受理城建拆迁类行政案件1982件、劳动与社会保障类行政案件866件、土地征收类行政案件541件，以上三类案件总数达3389件，占各类案件总数的60.49%。

　　四是行政审判队伍素质稳步提高。目前，全省三级法院共有行政审判人员438人，95 %以上的审判人员具有本科以上学历。其中具有研究生学历的有122人，占27.85%。

　　五是行政审判的司法环境明显优化。行政审判作为依法行政的监督机制、评价机制和促进机制，越来越受到各级党委、人大和政府的重视。五年来，全省各级党委、人大和政府下发的支持法院行政审判的规范性文件达170件。

　　二、行政诉讼法施行二十周年所取得的显著成就

　　行政诉讼法实施的二十年，是我国经济社会迅猛发展的二十年，是民主法制建设加速推进的二十年。二十年来，全省法院根据宪法和行政诉讼法的要求，忠实履行行政审判职能，为全省经济社会发展，提供了良好的司法保障。尤其是近五年，全省法院坚持能动司法，充分发挥行政审判的独特优势，努力拓展行政审判职能作用，促进了依法治国方略的落实

　　1、依法维护了人民群众的合法权益

　　全省法院依照行政诉讼法的要求，积极稳妥地受理各类行政案件，有效地保护了公民、法人和其他组织的合法权益。

　　一是依法受理各类行政案件，切实保障行政相对人诉权。全省各级法院坚持把依法受理案件，切实保护当事人诉权，作为行政审判的工作重点，坚决贯彻《中华人民共和国行政诉讼法》和相关司法解释的规定，加大诉权保护力度。为预防和抵制不当干预行政审判现象，省法院制定了《关于行政诉讼案件管辖若干问题的意见（试行）》，加大指定管辖、移送管辖的力度，推广交叉管辖和异地管辖，进一步畅通全省行政案件立案渠道。为强化诉权保护，全省法院还增设了管辖类行政案件这一新的案件类型，专门对下级法院在法定期限内不立不裁的情况进行审查。

　　二是公正审理行政案件，有效维护行政相对人的合法权益。2005年至2009年，全省共审结一审行政案件25892件，其中，以判决撤销、变更、履行法定职责和确认违法等形式审结的行政相对人直接胜诉的行政案件2846件，占结案总数的10.99％（在这里要做一个说明，从百分比上看，行政诉讼中，原告判决胜诉率并不高，这主要是由于在行政诉讼中，有相当多案件通过法院的协调，当事人在实体利益诉求得到满足后，申请撤回了诉讼。如果加上这一部分案件，行政诉讼中，原告程序和实体利益诉求得到满足的比例超过50%）。

　　为纪念行政诉讼法实施二十周年，省法院评选了十大经典案例。有涉及农民负担的、涉及城市房屋拆迁的、涉及工商行政处罚的、涉及信息公开的，这些案例都生动地再现了人民法院是如何通过依法履行行政审判职能，积极维护人民群众的合法权益。

　　2、积极支持和监督了行政机关依法行政

　　全省各级法院在审理行政案件过程中，坚持对具体行政行为合法性审查原则和被告对被诉具体行政行为合法性负举证责任原则，严把案件事实关、证据关和适用法律关，对合法的行政行为，及时判决维持，支持行政机关依法进行社会管理。2005年至2009年，以判决维持、确认合法或有效、驳回行政相对人诉讼请求或者裁定驳回行政相对人起诉等方式审结的一审行政案件9935件，占一审结案总数的38.37%。与此同时，对违法或显失公正的行政行为，依法予以撤销或变更，对不履行法定职责的，依法判决履行法定职责。在公布的经典案例中，有些案件明确了行政行为应遵循正当法律程序原则，有些案件的裁判推动了相关法律法规的完善，有些案件突出强调了程序合法的重要性，有些案件促进了强制拆迁程序的规范。这些案件在全国引起了广泛关注，有力地促进了行政机关规范行政执法行为。

　　在加强行政案件审理的同时，全省各级法院还高度重视非诉行政执行案件的司法审查执行工作。2005年至2009年，全省法院共受理并审结了非诉行政执行案件37275件，其中裁定准予执行的33582件，占审结总数的90.09％，有力地支持了行政机关依法行政。

　　3、有效促进了社会的和谐稳定

　　随着经济社会的迅猛发展，利益格局发生了深刻的变化，社会矛盾更趋复杂。为此，全省法院根据社会发展的要求，进一步强化行政审判的解决纠纷功能。

　　一是不断加大涉诉行政争议的调处力度。全省法院把妥善调处矛盾作为行政审判工作的出发点和立足点，在行政诉讼的立案、审理、判决、执行的各个阶段都积极开展协调工作，力求最大限度地调处矛盾，解决争议。

　　二是高度重视当事人实体权益的保障。在审理行政案件的过程中，注重查找引发行政争议的内在原因，以妥善解决当事人合理的利益诉求为突破口，积极开展诉讼协调工作，有效地促进了行政争议的妥善解决。

　　三是探索建立符合行政审判规律和中国具体司法国情的行政案件协调新机制。今年年初，省法院下发了《关于行政诉讼协调若干问题的意见》，进一步规范和加强行政诉讼协调。盐城市法院建立了“全程联动”和“全员参与”的协调模式；苏州市法院建立了圆桌审判的纠纷解决模式。盐城、苏州等地在市、县党委的支持下，正在积极探索党委领导、政府主导、法院协调、基层组织参与的涉诉行政争议综合调处机制。这些新机制、新方法的形成和完善，将有效地形成调处行政争议的社会合力。

　　由于加大了协调力度，行政案件撤诉率逐年上升。以2009年为例，在审结的5651件一审行政案件中，经法院协调后，当事人撤诉的案件有2618件，协调撤诉率达48.18％，较2008年提高1.4个百分点；二审行政案件协调撤诉270件，协调撤诉率达15.49％。一、二审撤诉率均创历史新高。

　　4、有力推动了法治江苏建设进程

　　全省法院充分发挥行政审判的独特优势，努力构建依法行政与公正司法良性互动机制，积极推进行政法治建设。

　　一是积极倡导行政首长出庭应诉工作，提升政府法治形象，促进行政机关依法行政意识的整体提高。至2009年年底，全省共有12个地级市明文规定建立行政首长出庭应诉制度。省法院正在起草《关于进一步推进行政机关负责人出庭应诉工作的若干意见》，省委依法治省领导小组办公室也在酝酿相关的文件，这些文件都将在近期下发。随着这些文件的出台，必将推动行政机关负责人出庭应诉工作向纵深发展。我们不仅追求出庭的形式意义，而且更加突出出庭的实质效果，力求行政机关负责人出庭、出声、出效果。目前，行政机关负责人出庭应诉已经作为一项制度，纳入全省依法行政考核体系。2009年，全省法院审结的一审行政案件中，行政机关负责人出庭应诉的达1690件，与2004年相比，增加了17倍。泗洪等47个县（市、区）行政机关负责人一审出庭应诉率超过80%，南通、宿迁、扬州、连云港、常州、苏州等6个省辖市超过50%。

　　二是积极发送司法建议，促进依法行政工作机制的不断完善。长期的行政审判实践，使人民法院对行政执法的现状和存在的问题有着直观的体会，对如何提高行政执法水平、如何完善依法行政措施，有着较为深刻的认识。全省各级法院充分发挥这一独特优势，通过发送司法建议等形式，积极协助行政机关完善依法行政工作机制。2005年以来，为保证司法建议的质量和效果，全省各地法院积极加强司法建议的规范化、制度化建设，大部分法院建立了司法建议的回访、督促制度，不断完善司法建议工作的长效机制。全省各级法院共发送司法建议1547件。我们还建立了覆盖省市两级法院的“行政审判年度报告”制度，以及向各级党委、人大、政府提交专项报告制度。通过行政审判视角，分析当前行政执法中存在的突出问题，有针对性的提出行政机关提高社会治理能力和水平的改进建议，为科学决策提供参考。仅2009年就提交专项报告110件，参与制定或修订地方规范性文件61件。

　　三是建立完善行政审判与行政执法定期交流例会制度，促进了行政执法水平的稳步提高。从2004年开始，省法院与省政府法制办合作，建立行政审判与行政执法定期交流座谈制度。省法院通报全省各地区、各行政执法领域和行政执法类型行政案件受理情况、裁判情况的有关数据，剖析行政机关执法、应诉工作中存在的问题。与会各行政机关也通报了各自在提高依法行政能力、完善依法行政监督机制、评价机制和责任机制等方面的具体举措和取得的成效。这一制度的建立，给大家提供了一个分析查摆问题、学习交流经验的平台，促进了行政审判与行政执法水平的提高。目前，全省各级、各地区法院已全部建立行政执法与行政审判定期交流例会制度。仅2009年，全省法院就组织联合座谈会647次，与会行政执法机关几乎覆盖了全部行政执法领域。

　　四是有针对性地开展疑难问题联合调研，规范行政执法行为、统一执法尺度。全省法院注重选择行政执法与行政审判中的难点、热点领域，组织开展联合调研。如针对近年来工伤行政案件数量逐年上升，矛盾比较尖锐，相关领域的法律规定比较原则，法律适用疑难问题较多的特点，省法院与省劳动厅于2008年联合开展了“工伤行政案件法律适用疑难问题研究”的调研工作。通过调研，统一了行政执法与司法裁判的标准。近年来，省法院与相关行政机关相继组织对全省城市房屋拆迁、集体土地征收、涉路交通事故赔偿、质量技术监督等诸多领域的相关问题开展联合调研，促进了行政执法和行政审判水平的整体提高。

　　通过构建依法行政与公正司法的良性互动机制，行政机关依法行政的意识明显增强，证据收集能力、法律适用能力有所提高，行政执法行为日趋规范。

　　行政诉讼法实施二十年，全省法院深切地体会到：只有善于发挥行政审判职能作用，有效服务党和国家工作大局，行政审判才能得到各方的重视，才更有地位；只有坚定地坚持公正司法、和谐司法，支持和监督行政机关依法行政，行政审判才能赢得各级政府的尊重，才更有权威；只有牢固树立司法为民工作宗旨，切实维护人民群众合法权益，行政审判才能得到人民群众的支持，才更有公信；只有注重遵循行政审判客观规律，积极完善指导、监督机制，行政审判事业才能实现科学发展，才更有保障。

　　三、切实保障行政诉讼法的贯彻落实

　　虽然在行政诉讼法贯彻落实过程中，全省法院取得了明显的成绩，但是我们也清醒地认识到，与新时期、新形势对行政审判工作的要求还存在差距：行政案件的上诉率、申诉率和上访率居高不下，行政审判的解决纠纷功能有待加强；一些地方的领导对行政审判的重要性认识不高，重视不够；一些地区有案不收的情况有所抬头，立案难问题已经严重地影响了行政审判的司法公信；行政审判队伍的司法能力还不能完全满足行政审判工作发展的需要，行政审判的质量效率仍然有待提高。针对这些问题，今后一段时期，全省法院将围绕以下几个方面进一步加强行政诉讼法的贯彻落实：

　　一是要切实加强诉权保护。告状难，是当前人民群众最为关切的问题之一，也是导致行政案件申诉上访率高的重要原因。去年，最高法院下发《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，省法院也专门下发通知，要求各中院对本地区行政案件诉权保护情况进行专项检查。全省法院要严格执行行政诉讼法和最高法院司法解释的规定，正确把握行政诉讼受案范围和起诉条件。并且要善于运用提级审理、异地管辖等手段，从制度上为诉权保护创造有利条件。省法院将对全省行政诉讼诉权保护情况开展专项调研，查找问题，分析原因，探索解决之策，切实做好行政案件的诉权保护工作。

　　二是要努力提高行政审判质量效率。要始终坚持公正司法，正确处理好公正司法与发展稳定的关系，树立依法办事是第一要求的观念。防止把“大局”地方化，把“服务”庸俗化。要防止借“大局”、“稳定”之名，排斥司法监督。坚决防止那种置人民群众的利益于不顾、对违法不当的行政行为一味迁就让步的做法，坚决杜绝“关系案”、“人情案”和“权力案”，坚决纠正“官官相护”和“权权交易”的行为，改变结案了事的不负责任态度。进一步强化效率意识，努力缩短办案周期，最大限度地减轻当事人诉累，力争以最低的成本实现司法公正。

　　三是要高度重视诉讼当事人实体权益保障。老百姓打官司，根本的出发点还是为了维护自身的实体权益。能不能有效维护当事人的实体权益，决定了行政审判能不能得到人民群众的认可。因此，行政审判应当更多地着眼于当事人的实体诉求，要以实现案结事了为目标，力求实质正义和形式正义的有机统一。当前占行政案件比重较大的城市房屋拆迁、农村集体土地征收等类型的案件，当事人提起诉讼的主要目的是要得到合理补偿和合理安置。要高度关注和解决行政案件的合理性问题，对当事人的实体权益诉求作出回应。要善于能动司法，追求矛盾的实质性解决。要充分体现行政审判的特点和规律，在审判方式上适度增强职权主义工作，充分运用协调、疏导、释明等手段，全面发挥审判职能和能动作用。要通过程序的公正性和实体处理的适当性，增强审判结果的说服力和认同度。

　　四是要着力优化行政审判司法环境。良好的司法环境，是全面贯彻落实行政诉讼法的基础。要进一步强化审判监督，健全公正司法保障机制，为全面贯彻落实行政诉讼法提供制度保障。要着力强化行政审判的职能作用，以卓有成效的工作实绩，使党委、人大更加关心和支持行政审判工作。要进一步探索依法行政与公正司法良性互动新机制，搭建相互交流的平台，实现行政与司法资源互通与共享。要通过切实有效地维护人民群众的合法权益，广泛争取人民群众的理解和信任。要加大行政审判宣传力度，使社会各界更加了解行政审判，支持行政审判。

　　行政诉讼法已经实施二十周年。二十年来，我国经济社会发生了翻天覆地的巨大变化，对贯彻落实行政诉讼法也提出了新的更高的要求。全省法院将坚持以科学发展观为统领，坚持“三个至上”指导思想，真正体现服务大局、司法为民的基本要求，为保障经济发展、促进社会和谐做出新的更大的贡献。