摘要：说明理由与行政解释是行政程序中的两个同一类型的问题，只是其着眼点有所不同。行政解释更侧重于宏观方面，也更抽象和有权威；而说明理由则适用于各种行政程序的场合，是具体的向相对人做个别的解释的当然途径。

 

关键词：说明理由；行政解释                        

 

行政解释，是指国家最高行政机关（国务院及其部、委、办、局）在行政管理工作中对具体应用法律问题所作出的具有法律约束力的解释。全国人大及其常委行使的是国家立法权，对其制定的法律所作的解释是立法解释，国务院行使的是行政立法权，对其制定的行政法规所作的解释也应当叫做立法解释，但国务院在行政管理过程中对具体应用法律问题所作出的解释是行政解释，解释行政法规是国务院的职权，其立法是广义的，也是立法解释；但对适用法律过程中所作的解释，不是经其立法的，属行政解释。行政机关以行政解释的形式对法律作出自己的理解，这种做法的法律依据是全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》（1981年）的授权，即“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。”但依据这种一般性的授权做出的解释属于行政解释。行政解释与被解释的法律、法规、规章具有同等效力。根据解释对象的不同分为两类：一类是执行性解释，即行政机关对上级国家机关制定的法律、法规如何具体应用所做的解释；另一类是制定解释，即行政机关对自己制定的行政法规、规章的含义和适用所作的解释。行政解释适用的具体情形是行政法规、规章本身需要进一步明确其具体含义或行政规章制定后出现新情况需要明确其适用依据的。因其较容易理解，下面着重谈一谈说明理由。

 

说明理由是指行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明作出该行政行为的事实根据、法律依据以及进行裁量时所考虑的政策、公益等因素[1](P448)。

 

说明理由的功能，简单地说就是展示理性、约束武断，获得行政相对人认同，成为判断行政行为合法、正当的基础。说明理由的内容，法律上的理由，简单而言即：事实+规则。

 

一、行政行为说明理由的主体

 

行政行为说明理由的主体应该是行政主体。行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义实施行政活动，并能独立承担由此产生的法律效果的社会组织[2](P105)。在我国，行政行为说明理由的主体主要有以下几类：

 

1、行政行为是由一个行政机关做出的，那么这个机关就是该行政行为说明理由的主体；

 

2、如果行政行为是由两个以上行政机关以共同的名义作出的，那么两个机关都是该行政行为说明理由的主体；

 

3、法律、法规授权的组织作出该具体行政行为的，那么该组织是该行政行为说明理由的主体；

 

4、行政机关委托的组织做出行政行为，该行政机关是该行政行为说明理由的主体；

 

5、县级以上地方人民政府依法设立的派出机关做的行政行为，派出机关是该行政行为说明理由的主体

 

6、政府工作部门依法设立的派出机构做出的行政行为要去别对待，如果是以派出机构的名义作出的，那么派出机构是该行政行为说明理由的主体；如果是以政府工作部门的名义作出的，那么政府工作部门是该行政行为说明理由的主体。

 

二、行政行为说明理由的时间

 

行政主体应该在行政行为之前或作出行政行为时说明理由。行政行为一经作出则具有确定力、约束力，此时说明理由已失去设置程序的价值追求，故行为成立后说明理由应视为未说明理由。如果一个行政行为有许多步骤，那么行政主体在作出这一行政行为的每一个步骤之前或者进行每一个步骤时，应当说明理由。说明理由的时间与行政行为成立生效时间应保持一定间隔期，以保证相对人收集充足的证据进行防卫。

 

一、说明理由的对象。一般认为为行政相对人。

 

二、说明理由的具体情形

 

当行政程序成为法律救济中独立审看的事项时为配合审查，应对行政程序方式有一定要求。说明理由的方式，从世界各国的做法人来看，有口头和书面二种，其中书面形式为大多数行政行为所必须要求的。无论是授权行为、处分行为、行政合同还是行政指导等行为，都应以书面的方式说明理由，尤其是对相对人的权益有重大影响的行政处分行为，必须采取严格的书面形式。这是保证相对人的合法权益与行政机关行政管理活动的规范化所必然要求的，因为相对人可根据该理由判断该行政行为是否合理、合法，有无必要寻求行政、司法救济等等[3]。为防止书面形式有碍行政效率目标的实现，可对书面形式进行格式化处理。行政主体在什么情况下负有说明理由的义务。“行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律特别规定外”[4]（P121），行政主体负有说明理由的义务；行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，一般必须说明理由，但又不排除特殊情形下免除说明理由的义务，但这些情况应以法律作出明确规定。如果仅以行政决定涉及相对人的权益就要求行政主体必须说明理由，我认为是不太适宜的，因为在行政决定有利于行政相对人的情况下，从保护行政相对方合法权益的角度出发，说明理由的做法显得毫无意义。

 

由于说明理由与行政解释在语意上有一定的交叉，容易混淆。实质上二者是不同的两个概念，在很多方面存在区别：

 

一、二者的主体不同：行政行为说明理由的主体是行政主体。具体来说又包含六类，如上所述。而行政解释的主体尽局限于国务院及其部、委，相对于说明理由的主体即行政主体，它的范围要小得很多。

 

二、二者的对象不同：行政行为说明理由的对象一般来说是行政相对人；行政解释是在行政管理工作中对具体应用法律问题所作出的具有法律约束力的解释，它的对象是不特定的人。

 

三、二者的属性范围不同：说明理由是行政主体在做出行政行为事项行政相对人说明作出该行政行为的事实根据、法律依据[5]，针对的是个案，从其性质来讲，属于具体行政行为。而行政解释的依据是国务院行使行政立法权，对其制定的行政法规所作的解释属于立法解释，是广义的。因此其具有普通的约束力，从其性质来讲，属于抽象行政行为。

 

四、二者作出的方式不同:说明理由作出的方式一般是书面的，有时也可能是口头的，其形式相对简单灵活；而行政解释的方式是书面形式的，而且必须以公报的形式向全社会公开，具有普遍的约束力，权威性较高。

 

二者不只有区别，联系也是显而易见的。说明理由与行政解释，二者都属于行政过程中的程序问题，都是对法律法规、规章的解释行为，只不过行政解释有普遍的约束力的解释行为，而说明理由是个别行为，只有即时效力。此外，二者在主体上也有重合的地方：国务院及其部委在本质上也是行政主体的一部分。

 

行政解释与说明理由的关系问题，说到底是行政过程的程序合法问题。我国经过多年的法治实践，已经逐步认识到行政程序法的重要性，并已建立了一些切实可行的基本程序规则。因此说，制定一套统一的行政程序法典，将行政解释与说明理由的关系等一系列程序问题纳入其中是必要的和可行的，也是我国法制发展的必然要求。

 

 

【参考文献】

 

[1]张弘.行政法与行政诉讼发法，辽宁大学出版社，2004，P448

 

[2]马怀德.行政法与行政诉讼法  北京：中国法制出版社，2000

 

[3]李春燕.行政行为说明理由制度的构建 行政法学研究,1998(3)

 

[4]章剑生.《论行政行为说明理由》，《法学研究》98年第3期

 

[5]王东京、徐沛亮.论行政程序说明理由制度 江汉大学学报,2004(3)