基本案情：

 

某市规划局以某体育发展公司未经城乡规划主管部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自建设简易平房及披房，面积计1538.79平方米为由，对该体育发展公司作出责令限期拆除该违法建设的行政处罚。该体育发展公司已将包括该违法建设在内的房屋出租给周某经营酒店。现周某向法院提起行政诉讼，不服规划局的行政处罚，要求撤销该行政处罚。庭审中，周某提出市规划局未将行政处罚告知书送达给他，认为程序违法。市规划局进行行政处罚的程序过程中已明知周某作为该违法建设的承租人存在。那么该案引发出一系列的问题，何谓行政处罚的第三人？周某是否是本案的行政处罚第三人？如果周某作为行政处罚的第三人，其应该享有怎样的权利？当其权利受到侵害时如何进行救济？

 

行政处罚作为一种惩罚手段和行政执法手段，被行政机关广泛应用。从1996年行政处罚法的出台作为行政法治建设进步和发展的一大里程碑事件，行政处罚的若干制度创新，为行政法律制度的进一步发展奠定了基础。然而，随着经济社会的发展、民主法制的完善，现行的行政处罚制度的局限性日益凸显。行政处罚第三人作为行政处罚相关主体制度的重要内容之一，鲜少有人涉猎研究。“在行政处罚制度中，行政处罚设定和实施主题制度受到高度重视，而行政处罚法对非权力主题制度即相对人与相关人制度没有给予足够的关注。”1本文对其进行粗略的探讨，旨在抛砖引玉，引发更多人的研究热情。

 

一、行政处罚第三人的法律界定

 

现今的法学界对行政处罚探讨比较少，但对行政复议第三人、行政诉讼第三人的相关问题涉及讨论的较多。行政处罚第三人与后两第三人有一定的联系，但区别也很明显。行政复议第三人是指同申请行政复议的具体行政行为有利害关系，参加行政复议的其他公民、法人或者其他组织。行政诉讼第三人是指同提起诉讼的具体行政行为有利害关系，自己申请参加诉讼或者由人民法院通知参加诉讼的其他公民、法人或者其他组织。《行政处罚法》第三条第一款规定了行政处罚的适用对象，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”并未规定行政处罚第三人。但我们可以借鉴行政诉讼第三人和行政复议第三人的界定思路和方法，对行政处罚第三人作出如下界定：行政处罚第三人与行政处罚行为具有利害关系，在行政处罚过程中经申请或行政机关通知参加到行政处罚程序中的除行政处罚的行政主体和行政相对人以外的公民、法人或其他组织。

 

从上述对行政处罚第三人界定的概念中，可以得出行政处罚第三人的特征：

 

（一）与行政处罚行为具有利害关系。对于利害关系的界定，有不同的观点。有观点认为“法律上利害关系”是“法律上的权利、义务关系”，即相对人或相关人应该受司法所保护的利益受到或可预见地将受到行政行为效力的影响，其法律地位已经或将受到限制或剥夺。2而有观点认为“法律上利害关系”实质是利益关系。3笔者认为，这种利害关系可能已经存在，也有可能将来产生，可能是直接的，也可能是间接的。

 

（二）行政处罚第三人是行政处罚相对人之外的公民、法人或其他组织，也有人称之为行政处罚相关人。4在传统观念和目前的行政执法实践中，行政处罚是针对相对人作出的，与有利害关系的第三人并不相干。在现行法律制度中，除治安处罚法、商标法和最高院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》外，多数法律、法规没有明确规定与行政处罚针对的违法行为相关的公民、法人或其他组织的法律地位，没有赋予他们针对行政处罚行为的申诉、复议和诉讼主体资格。

 

（三）行政处罚第三人参与行政处罚的时间是行政处罚案件立案后，作出行政处罚决定前；参与行政处罚程序的方式是自己申请或者行政机关通知。行政处罚案件立案前不存在各方当事人，也无所谓行政处罚第三人。只有在行政处罚程序过程中，行政处罚第三人可以基于维护自身的合法权益而申请参加到行政处罚程序中来，也可以是行政机关为查清事实通知第三人参加行政处罚程序。

 

二、设立行政处罚第三人制度的必要性

 

设立行政处罚第三人制度，主要是基于对第三人在行政处罚中的法律地位的考虑，最根本的还是保护行政处罚第三人的合法权益。因为“违反行政法律规范行为出产生侵害行政秩序的危害后果外，可能同时侵害了其他公民、法人或组织的权益。行政处罚的目的在于对违法者施加制裁，祸福被破坏的行政秩序，同时必须考虑违法行为所侵害的其他利益。”5然而，如果行政处罚的功能定位仅仅是维护行政秩序，而置第三人的利益于不顾。这是秩序社会时代的价值追求，已不符合当前社会发展的趋势。

 

1、法理基础

 

行政处罚中的被处罚人与第三人都是独立的权利主体，因此法律应该平等地给予他们相同的保护。正义的基本要求就是对所有的社会主体进行平等的保护，而不是差别对待。那么如何能够做到平等保护呢？同样的就要赋予行政处罚第三人与被处罚人同等的法律地位，给予其与被处罚人相等的程序权利，包括知情权、听证权、诉讼权等，能够让行政处罚第三人尽可能地参与到行政处罚程序中来，监督行政处罚权的行使，维护自身的合法权益。本文开头的案例中，虽然实施行政处罚的行政机关将周某列为第三人，但是并未给予其相应的法律权利，连行政处罚告知书都没有向周某送达，可以说周某的第三人地位形同虚设。这样的处理不利于保护行政被处罚人以及第三人的合法权益，不利于案件事实的查明。

 

2、现行法律规定

 

在行政处罚法中仅仅规定了被处罚人及其相关权益的保护，并未提及第三人。这样的法律规定的缺位，因为囿于当时的法律认知程度问题。然而，随着社会经济的发展，人们权利意识的觉醒，对行政处罚第三人法律规定的缺位显然不利于法制的发展和人民权利的保护。行政处罚第三人包括被侵害人、利益相关人。治安处罚法中明确规定作出的行政处罚决定书应将副本抄送被侵害人。商标法中有对利害关系人的明确规定，赋予利害关系人诉前财产保全申请权、保全证据权等权利。可以说，商标法较好的考虑了利害关系人权利的救济。

 

3、实践需要

 

我国的行政复议法和行政诉讼法中都规定了第三人制度。该两部法律中分别规定了复议和起诉的期限分别是2个月和3个月。这个期限的规定是相对于行政相对人的。根据行政诉讼法解释的规定，其他人不知道该具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应该知道该具体行政行为内容之日起计算。在行政处罚案件中，如果不将利害关系人作为第三人参加到行政处罚程序中，行政处罚决定书不可能送达给第三人。如果不送达，第三人也无法知道具体行政行为的内容，这样就会拖延起诉时间，势必影响具体行政行为的公定力。因此，设立行政处罚第三人制度可以即时保护第三人权利。如果等到行政复议阶段或者行政诉讼阶段再来保护第三人权利未免失之过晚。如果在行政处罚程序阶段就将行政处罚第三人纳入，不仅可以查明事实，而且尽可能的赋予第三人在行政处罚程序中主张自己的权利。从而提高行政处罚的自动履行率，不至于第三人因对行政处罚的程序性事项而提起行政复议或者行政诉讼，进而拖延具体行政行为的执行。笔者认为，设立行政处罚第三人制度既是对第三人权利的保护的需要，也是行政机关依法行政的需要。设立该制度并不会影响行政效率，相反，能够从根子上提高行政效率，减少因行政处罚引起的争议。

 

三、行政处罚第三人权利保障和救济

 

在本文前述的案例中，行政机关明知第三人周某的存在，也已将其列外行政处罚的第三人，可以确认行政机关明确将其作为第三人而对某体育发展公司作出了行政处罚。周某作为第三人的法律地位已明确。在给予第三人“第三人地位”的同时，要真正赋予其第三人的法律权利。那么，从哪些方面可以保证其权利的行使呢？

 

1、行政处罚的程序性救济权利

 

“一个合理的程序规则，在行政活动的过程中非常重要。它在保证行政决定的质量，提高行政效率，保障公民权利，改善行政机关和公民的关系方面能够发挥很大的作用。”6在法国行政法中，行政程序主要有咨询程序、协商程序、调查程序、审批程序、对质程序以及行政处理过程中的相对人的防卫权利等。7这其中的对质程序就是我们所谓的陈述申辩权，也是较防卫权适用范围更广泛的程序。“行政处罚程序权利制度应当建立一个完整的程序权利体系，这个完整的程序权利体系应当包含着受到公正处罚的权利、参与处罚过程的权利、监督行政处罚的权利、知情权、要求回避的权利、陈述权、申辩权、质证权、听证权等。”8 在我国行政法律中有规定的有回避权、陈述申辩权、听证权、复议权等。在行政处罚法中专节规定了听证程序，开了我国行政法律规定听证权的先河。但行政处罚法中规定的听证范围失之过狭，仅仅规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。但实务界和学术界对该规定中的“等”有不同的理解。笔者认为该条中的“等”字除了列举的“停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”还包括其他“举重以明轻”情形，比如行政拘留应该赋予相对人听证权。

 

复议权、诉讼权是所有的具体行政行为相对人和利害关系人都享有的权利，是一种事后的救济。笔者认为，当下的行政复议已经形同虚设，行政复议机关常常因为怕承担责任而“维持了之”。行政复议机关不可能象原行政机关一样重视该具体行政行为的对错。如果不赋予原行政机关主动纠错的权利，行政相对人及利害关系人的合法权益终会在行政复议机关的“敷衍维持”和原行政机关的“无权纠正”中无法得以保障，使得行政复议“形式化”贻害太大。行政诉讼独立于行政处理程序，作为维护行政相对人及利害关系人合法权益，监督行政机关依法行政的重要方式之一，在现实中的功能也打了折扣。尤其是当下要求构建和谐社会，要求行政案件协调，对行政行为的监督力度降低。

 

2、行政处罚第三人程序权利的保障

 

笔者通过本文开篇的案例发现的一个问题就是行政处罚告知程序对行政处罚第三人的缺位，其实质也是一个参与权利的被剥夺。我国的法治是一个“重实体、轻程序”的法治，西方国家的行政法中，英国的自然正义原则、美国的正当法律原则都包含着公民的民主参与的内核，而听证就是保障民主参与的基本内容。听证权是行政程序中最基本的方面，世界各国行政程序法大都规定了行政听证程序，保障了行政相对人的听证权，但是对行政程序第三人听证权的规定缺失。因此，首先要赋予行政处罚第三人听证权，让行政处罚第三人在行政处罚的实施阶段就参与进来，这是保障行政处罚第三人合法权益的重要方面之一。

 

其次，要进一步完善行政处罚第三人事后的复议权与诉讼权。这点在目前的法律规定中已不成问题，行政复议法、行政诉讼法已明确规定，实务界也一直如此实施，只是存在着如何更加优化的问题。避免出现本文案例中的只给予形式上的地位，而不给与实质上的权利的现象。

 

 

注  释：

 

1、肖金明、冯威：《完善行政处罚法律制度的若干要点》，载2005年《法学论坛》第6期，第57页。

2 、张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第81页。

3 、高新华：《行政诉讼原告论》，中国人民公安大学出版社2006年版，第93页。

4、肖金明、冯威：《完善行政处罚法律制度的若干要点》，载2005年《法学论坛》第6期，第57页。

5、同上。

6、王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第123页。

7、王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第124页。

8、肖金明、冯威：《完善行政处罚法律制度的若干要点》，载2005年《法学论坛》第6期，第61页。