引言

大学是一片传播知识、追求科学和创新、产生思想的净土,也是知识分子的精神家园。现在我国已有高等院校2000多所，在促进学术自由和学校自治这双重理念的指导下，我们的大学在为学生提供优良的教育资源以及平等的受教育机会，真正把为学生提供优质服务和优良产品作为自己的最重要工作方面做着不懈的努力。然而,在这个社会生活的方方面面都发生着翻天覆地的巨大变革的时代，高等教育也不例外。突出的表现即是高校与教师、学生之间的行政纠纷日益增多，这种高校内的行政纠纷是指高校作为行政主体,行使行政职权或者履行公共服务职能,直接影响相对人(教师、学生)的合法权益的纠纷形态。那么，高校与学生之间可能存在的具体行政争议形态有哪些呢？其深层次原因及解决办法又如何呢？

一、高校与大学生之间的行政争议形态

1、高校招生纠纷

高校在学生进口方面享有招生权，如经过全国统一考试的本(专)科生招生、成人教育招生以及硕士研究生招生。在这些领域如果公立高等学校违反国家有关规定录取学生,例如学校违背了“德智体全面考核,择优录取”原则或者“公平竞争、公平选拔”原则,由此受到不利影响的学生,可能与教育行政部门及公立高等学校发生纠纷。

2、违纪处分纠纷

《普通高等学校学生管理规定》第53条规定,学生的纪律处分有警告、严重警告、记过、留校察看、开除五种。由于学校纪律处分与学生受教育权关系密切,因而在这一领域发生的纠纷也较多。开除学籍与留校察看因为严重影响到学生的受教育权,一般对其可以提起行政诉讼，只有警告、严重警告、记过这三种处分形式由于对学生的权利影响较小,从维持学校秩序,实现教育目的的角度出发不宜纳入司法审查范围。

3、与学籍相关的处理纠纷

具体包括两种:一是降留级,二是取消入学资格、取消学籍和强制退学。前者不改变身份但影响基本权益,后者则是改变了学生的身份,都是较为严重的惩戒行为,应当允许提起行政诉讼。

4、颁发毕业证、学位证纠纷

具体有不予颁发毕业证的决定、不授予学位的决定、取消或者追回已经颁发的毕业证书的决定和已经授予的学位的决定。《教育法》第28条第1款第(五)项规定,学校有权对受教育者颁发相应的学业证书;另外,根据《中华人民共和国学位条例》和《高等教育法》的相关规定,颁发毕业证书和学位证书的只能是由国家批准设立或认可的学校及其他教育机构行使,公民个人和一般的社会组织不能行使此项权利。高校依据法律授权,享有颁发毕业证、学位证的权力,此权力具有单方性、不可协商性、公共性等特征,属行政权范畴,应当纳入司法审查的范围。

5、高校内部规则引起的纠纷

1998年,北京科技大学学生田永就学校因其1996年2月考试中有夹带嫌疑而拒绝给其颁发学位证和毕业证,向北京市海淀区人民法院起诉。近10年来,有关大学生状告大学的案件时有发生。涉及的案件事由一般多与学生管理的规定有关,如:考试作弊学校拒绝颁发毕业证和学位证；男女大学生在学生宿舍同居,女大学生怀孕,被学校处分,甚至开除；经学校学位委员会研究,毕业论文不合格,不予颁发毕业证和学位证；上学期间结婚,等等。这些案件,从不同方面涉及到国家法律与学校规章制度的关系问题。近几年来,随着学校自主权的逐步扩大,高校出台了诸如招生规则、学籍管理规则、颁发学业证书和学历证书规则等诸多内部规则(俗称“校规”)。但是,我国不少高校由于缺乏法治管理理念,在制订规则时杂乱、随意,一般不注意保障学生享有的宪法和法律规定的权利,因而此类纠纷也是屡见不鲜。

二、深层次原因——高校行政管理权与大学生受教育权的博弈

为什么高校与学生之间会产生越来越多的行政争议呢？究其深层原因，实质是高校作为自治组织享有的自治权与学生作为公民享有的受教育权的冲突。高校行政管理权是指高校作为一个法人团体依法享有自主管理权，为了实现特定的教育目的，可以自由地采取行政管理的模式治理学校、自主地处理学校的内部事务、最小限度地接受来自外界的干扰和支配。它包括高校自主管理的权力和学生接受自主管理的义务。《高等教育法》规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，并从7个方面具体规定了高校自主行政管理管理权。受教育权是公民的一项基本权利。包括入学升学机会权、受教育权的选择权和学生身份权(学籍权)。

受教育权是公民的一项宪法权利，高校行政管理权则是教学自由和学术自由的必然逻辑与需要，因而两者都具有合法性与正当性，应当予以同等保护。然而，大凡权利都面临着被侵害、被抑制的危险，权力则意味着服从。于是，二者的冲突，尤其是高校处理学生和给学生颁发学业证书等方面的冲突更是难以避免。学校和其他教育机构按照章程自主管理之规定，表明高校内部规章制度的法律效力己得到教育法律法规的授权，只要高校制定的规范性文件不违反法律，即视为合法且不受外界干预，而不是强调该规范性文件的内容在法律法规上能找到一一对应的规定。否则，高校只要依据法律法规实施管理活动即可，根本不需要自治。具体到纪律管理方面，对于学生留宿异性、同居、发生性关系等行为能否给予处分、给予何种处分等问题《教育法》《高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》等法律规范并没有作出明确规定。在国家提供规则不足的空间里，高校根据其自治权，为了教育管理的需要，在自行制定的规章中将上述影响学校秩序的行为认定为违反校规校纪，并给予纪律处分，尽管构成对学生受教育权的限制甚至剥夺，但至少形式上并不违法。在学业管理等其他方面，做出的严格规定同样如此。此外，当下公立高校行政化色彩较为浓厚,学校内部权力与权利失衡,管理一方特权思想根深蒂固,组织内部普遍缺乏民主、法治理念及由此所主导的治理模式。就这样，高校对学生的管理在国家法律、法规、规章基础上从重从严有其合理性，但却给学生的受教育权及其实现带来不利影响，二者的冲突是引发学生与学校行政纠纷的根源，应当得到合理的解决。

三、缓解矛盾的方法

1、大学的自治及法治原则

大学有自己的特点和办学规律,大学必须是一个自由、宽松的公共领域,必须尽可能减少外部政治、经济因素对校园文化的渗透和影响,使大学能够成为一个精神的乐园。大学既不能成为政治的玩偶,也不应该成为经济的附庸和奴仆。1998年10月世界高等教育会议指出：促进学术自由和学校自治是高等教育永远不变的两条准则，在高等院校的学生工作中当然要遵循学术自由与高校自治。这就要求学生应服从学校的教育管理，学生应接受学校的成绩评价等。高校为了保证正常的教学管理秩序，在法律法规的授权下，根据不同的实际情况自行制定学校管理规定，并按其处理违纪学生，学生有服从的义务，学校相对于学生有特别权力。若学校自行制定了关于作息时间、出勤率、上下课时间等与学校的教育教学秩序密切相关的内部制度，并依此对违纪学生做出警告、记过，甚至是留校察看的处分决定，学生对学校的教育管理权应予尊重。

但是,在社会本身逐渐法治化的过程中,大学也必须服从国家的法律,没有超越法律的特权,大学的各项规章制度都不得与法律相违背。由于真正的秩序是建立在切实有效的规则的基础上,法治要求作为大学秩序基础的规则,既有国家专门机关制定的法律,也有高等学校自己依法制定的各种规则以及具有优良办学传统的大学多年来自发形成的规则。千年学府、百年老校之所以尚能维护良好的学风和优秀的品牌,就在于它们拥有能够借以维护优良传统的经过反复实践的被广大教职员工共同认可的一整套大学管理的有效规则。为了切实维护学生的合法权益，高校应尽量减少“潜规则”，而通过民主协商方式制定明确性、稳定性并标明救济方式的公开规则。

2、充分保护学生受教育权

受教育权是学生享有的宪法基本权利。学生为自己的未来投入了大量的货币资本和时间成本,学生上学是为了获得相应回报,提高自己的专业知识水平和劳动技能,提高自己参与竞争的能力，学生享有学习的权利,有权要求管理者、教职员工为自己提供安全的、有序的、高质量的学习环境。德国法学家耶林有言,为权利而斗争是权利人对自己的义务,因为人类精神的生存条件之一即主张权利,主张权利是精神上自我保护的义务,放弃权利是精神上的自杀;对被遭攻击的具体权利的保护不但是权利人对自己的义务,而且是对社会的义务……权利人通过自己权利来维护法律,并通过法律来维护社会不可或缺的秩序。这其中,学生的受教育权是每个公民取得长远发展的基础性权利,应该纳入法律机制的保障之下,高等教育机构的管理处分行为,理应受到法律的监控。我们应该通过完善教育立法，建构我国完善的教育法制体系、发展典型的教育判例及要求高校加快步伐修改学校管理规定等方面切实保护学生受教育权。

3、司法介入高校与学生的行政纠纷

根据我国有关教育法律、法规的规定,高等学校行政纠纷的解决途径主要是申诉制度。教育申诉制度的确立对于教师、学生保护自己合法权益提供了现实途径,但是,现行法律并没有设置一套非常严格、可操作性强的程序规则,这就不仅使纠纷的解决效率大打折扣,而且解决纠纷的随意性较为明显。由于申诉制度不完备,加之受理申诉的行政机关与高校存在着千丝万缕的联系,纠纷解决机制的公正性不足,从而难以对高校形成实质上的监督。因此,通过司法解决高校与学生行政纠纷的就有了正当性基础。但是，可以进入法院的高校行为,应该是一些运用公权力、具有公法上意义的行为,而不是所有的内部管理行为或者具有高度人性化判断的行为都可以通过行政诉讼的方式来解决。高校为了保证正常的教学管理秩序，在法律法规的授权下，根据不同的实际情况自行制定学校管理规定，并按其处理违纪学生，学生有服从的义务，学校相对于学生有特别权力。司法可以介入的范围包括：学校行为改变或者足以改变学生受教育者的身份；学校实施的管理行为影响或足以影响学生作为公民的基本权益,如高校对学生做出的一些惩戒决定,虽然没有取消学生身份,在学关系也没有终止,但这些惩戒决定却直接影响到学生的人身权、财产权或者毕业证、学位证的取得,甚或影响到以后的个人发展和工作机会。再如降留级决定、因为学生欠缴学费不准参加考试、不准评优；因为欠缴学费扣发毕业证、学位证,高校这些行为就不能简单地理解为不具公法意义,此类行为已经严重影响到作为公民的学生的宪法权益，此时司法审查权介入高校行政管理权就十分必要。

综上所述，为了让高等学校能够一如既往的作为社会的良心与精神的乐土，为了把大学之精神发挥的淋漓尽致，更为了千千万万学子的求学圆梦，学校和学生都行动起来吧，调和矛盾，实现双赢与和谐的初衷！