对完善诉调对接互动机制的几点思考
作者：王君 发布时间：2010-07-13 浏览次数：833
目前，人们在解决民事纠纷方面对民事诉讼的依赖，使我国实际上进入了诉讼时代。在诉讼制度外部，允许和引导多元纠纷解决途径，已成为别无选择的改革路径，而人民调解以其合意性与便捷性，在审判外纠纷解决机制中始终居于显著地位。就地解决社会矛盾，最大限度地把问题解决在基层，解决在萌芽状态，有必要对诉讼调解与人民调解的关系进行反思和重构，如何使人民调解与诉讼调解有机对接，已成为重要的理论和实践问题。
一、人民调解与诉讼调解互动的必要性
（一）构建和谐社会的需要。当前，我国政治稳定，经济发展，人民群众安居乐业，总体形势较好，但同时，随着改革的深化，利益关系的调整，生产、生活方式的改变，由各种原因引发的矛盾纠纷不断增多。正确处理人民内部矛盾，利用调解的方法化解矛盾纠纷，依法维护纠纷当事人的合法权益，维护社会公平和正义，对于巩固党的执政基础、实现执政为民的宗旨至关重要。在新的形势下，采取积极措施，促使诉讼调解与人民调解处于良性互动状态，有利于维护社会稳定，实现社会和谐。
（二）讼压力的需要。随着我国经济的迅速发展和各种利益的调整，各种矛盾纠纷也呈现出主体和内容多样化、成因复杂化的特点，诉讼爆炸现象在我国已经初现征兆，各类纠纷将如潮水般涌入法院。全国法院每年受理的一审民事案件几乎成倍增加，在法官数量增加不多的情况下，法院担负的审判任务非常艰巨，几乎不堪重负。法院受理案件的数量大幅上升与法院审判力量有限的矛盾日益突显。法院一度忽视诉讼调解而追求当庭宣判率所引起的上诉多、申诉多、执行难等问题，不仅使法院工作陷于负重与被动局面，同时也形成了当事人对法院、法官的公信度有所减弱等现状，使法院工作面临严重挑战。人民调解能力的急速下降，与法院案件快速上升成为鲜明的对比。人民调解和诉讼调解互动机制，可为法院减轻大量的案件负担，使法院集中精力解决法律上的疑难案件，提高裁判的质量。
（三）符合纠纷当事人的利益。在农村，纠纷当事人之间往往有密切的关系，如果能以调解的方式化解矛盾，那么双方这种原有的密切关系还有可能延续，至少不会反目成仇；如果硬性裁判有可能付出割舍双方原有密切联系的代价。诉讼调解与人民调解互动，能使当事人因纠纷影响流转使用的资金、物资尽快正常周转利用，受牵扯的人力尽快得以解脱，从而能安心地从事生产。
二、诉讼调解与人民调解互动的基础
我国历来就有着民间调解与司法调解互相结合，共同实现对纠纷化解和社会调整的传统，并且取得较好的社会效果。调解作为中国传统法文化的重要资源，被视为中华法系的基本标志之一。调解在古代不仅是民间社会的各种血缘和地缘组织解决其内部纠纷的主要手段,即使在官方衙门的公堂上，它也是与审判密不可分，成为纠纷解决主要手段。在古代，民间调解与官府调解同时并重，相辅相成，形成了一种互动关系。我国近代调解制度融合了司法调解与民间调解，以“马锡五审判方式”为代表的民事诉讼制度与各种形式的调解共同构成了一个有机的纠纷解决机制。
我国先后通过制定一系列法律、法规，确立了人民调解制度和诉讼调解制度，同时注重人民调解与诉讼调解的有机结合。作为国家根本大法的宪法以及民事诉讼法、继承法、人民调解委员会组织条例等多部法律法规都对人民调解作了明确规定。其中，我国民事诉讼法第16条规定，人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院的指导下，调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正。这就从法律上肯定了基层人民法院对人民调解委员会的业务指导和监督。
人民调解具有遍布基层、深入群众、便捷、灵活及不收费等多种特点和优势，因而广为基层群众所接受。我国近百万个人民调解组织、数百万人民调解员每年调解的民间纠纷都达几百万件，有的年份达上千万件，防止了大量的民间纠纷激化为刑事案件，避免了大量非正常死亡案件的发生，为有效化解社会矛盾，形成良好的社会生产和生活秩序作出了重要贡献，成为维护社会稳定特别是基层社会稳定的一支不可或缺的重要力量。许多法院在进行诉讼调解时，也主动与人民调解委员会取得联系，邀请人民调解员参与调解，从而化解了大量纠纷，取得了很好的社会效果。人民调解委员会与法院的审判工作存在着密切的联系，人民调解成效显著的地方，人民法院的收案率就会相应减少，特别是在农村或偏远的地区，人民调解组织与基层人民法院及派出法庭相互配合，在解决当地的民间纠纷中起着不可替代的作用。
三、当前人民调解与诉讼调解互动机制存在的问题
虽然诉讼调解与人民调解有功能互补的优势，但由于种种原因，两者之间的互动尚未进入良性轨道。主要表现在以下两个方面：
一是诉讼调解与人民调解联系不够紧密。当前，部分法官和人民调解员对诉讼调解与人民调解互动的重要性在认识上还有误区，表现在行动上就是裹脚不前。随着法院受理案件的增多，审判任务越来越重，在法官数量没有增加反而有下降趋势的情况下，部分法官没有将纠纷的彻底解决放在整个和谐大局中考虑，一味只追求要把目前手中的案件审结，不屑于与人民调解组织取得联系，在送达、调处相关案件时，不与人民调解员进行接触，更别说邀请人民调解员参与调解，由此造成了裁判结案居多，办案的社会效果不尽人意；此时，更别指望持此种心态的法官，会去详细指导有关人民调解员开展工作。同时，部分人民调解员也视纠纷为畏途，认为纠纷到了法院，就是法院和法官的事，没必要参与诉讼调解，让当事人自己在法律的框架内作出了断。
二是人民调解缺乏介入诉讼调解的平台。在实践当中，人民调解一般在诉前进行，诉讼调解在法院立案后开始，纠纷当事人向法院提起诉讼是两者在形式上分开的基点。虽然部分法官在诉讼中为增强调解成功率，也有邀请人民调解员共同参与调解的情形，但这种临时性的邀请缺乏制度上的安排，邀请与否取决于案件审理的法院和承办法官，具有很大的随意性。我国虽然在法律上肯定了基层人民法院对人民调解委员会的业务指导和监督，但对人民调解委会如何介入诉讼调解却没有作出具体的规定，这样一来，两者之间缺乏互动的长效机制。
四、对完善人民调解与诉讼调解互动机制的思考
在加强诉讼调解和人民调解互动方面，人民法院应正确理顺人民法院和人民调解的关系。根据我国法律规定，指导人民调解委员会的工作是人民法院的职责之一，在支持和指导人民调解工作中，人民法院要从思想和行动上做到不缺位、不错位、不越位。在强化诉讼调解与人民调解互动方面，法院应加强以下几个方面的工作：
（一）法院应加强对人民调解员的培训指导。各级人民法院应配合当地司法行政机关，制定培训计划，派出具有较丰富的法律知识和审判经验的审判人员定期开展对人民调解员的培训，通过培训，使人民调解员能够掌握民事纠纷的性质、一定的法律知识和调解艺术，提高人民调解工作的水平。各级人民法院应当定期邀请人民调解员旁听依法公开审理的案件；帮助人民调解委员会规范运行机制、工作程序和制度、调解方式及文书制作。对于经人民调解委员会调解过的案件，在审理前向有关的人民调解委员会了解纠纷形成的渊源、当事人的情况等，以便对症下药。涉及人民调解协议的案件审理终结后，具体承办的审判人员应将生效的裁判文书寄送原承办的人民调解委员会，就审理中发现人民调解组织在调解工作中存在的问题，可通过司法建议函提出改进意见。
（二）法院应建立调解员参与的庭前调解机制。人民调解员与来自社会其他阶层的人士相比，具有独特的组织优势和社会资源优势。因此可以在法院设立庭前调解窗口，选择具有较丰富法律知识和调解能力的法官及经过一定程序聘请的调解员参与庭前调解，法官可以根据个案的具体情况决定将案件交付给某一位或几位调解委员调解，双方当事人也可以通过合意确定调解员。这一制度的实质是让人民调解员在法官的监督下进行调解，将人民调解这种非诉讼纠纷解决机制与诉讼纠纷解决机制熔为一炉,二者互为补充。人民调解得以规范化，法院诉讼得以适当软化。
（三）法院应依法支持调解委员会开展工作。当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，只要符合民事诉讼法第十七章规定的条件，人民法院应当支持。具有债权内容的人民调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。对人民调解达成协议，双方当事人向法院申请确认效力的，法院在对人民调解协议进行合法性审查时，应遵循“法律不禁止即为合法”的原则，除非查明调解协议有违反法律强制性规定或违反自愿原则，否则应依法确认其效力，可按当事人达成的协议内容制作具有执行力的调解书，一旦一方当事人不按调解书执行，另一方可直接向法院申请执行。如调解协议未经法院审核而当事人反悔又诉诸法院的，应以双方达成的调解协议为诉讼标的，而不应以先前的纠纷本身作为诉讼标的。
（四）法院应完善诉讼调解与人民调解衔接的激励机制。法院设置目标管理考核制度的目的在于考察法官一年的工作实绩，以勉励先进，鞭策后进。而工作实绩的涵义在这里显然应作广义的理解，所以除了案件的数量和质量以外，我们还要考虑法官所办案件的社会效果。因此要制定一套行之有效的兼顾办案数量、质量、社会效果、对人民调解工作指导量、上诉率、进入执行程序率等方面的法官审判质量效率管理制度，落实奖惩，充分调动力量实现诉讼调解和人民调解的有机衔接。
