基层法院与人民群众接触最多，联系最密，是人民法院司法事业和群众工作的重要力量。近年来，基层法院建设得到较快发展，取得长足进步。但不可否认，当前基层法院建设还存在着一些不容忽视的困难和问题，制约着基层法院科学发展。这些困难和问题既有共性的，也有个性的；既有外部的，也有内部的；既有主观上的，也有制度上的。

（一）队伍建设上。基层法院法官断层、青黄不接问题相对突出。尤其是人才引进方面，基层法院没有“话语权”，主要是通过公务员招录、军转干部安置两个渠道补员。而基层法院更多承载的是纠纷化解功能，因此更需要实战型人才。有学历并不意味着有能力，实践中，高分低能的情况时有发生。同时，在经济较为落后的地区，还存在人才引进难、留不住问题，“孔雀东南飞”现象屡见不鲜。涉诉信访的压力、案多人少的矛盾、司法权威的下降等因素导致基层法官缺乏职业尊荣感，出现了一定程度的职业倦怠。一些法官不是把工作当成“事业”来营造，而是把工作当成“职业”来营生，甚至把工作当成“副业”来经营，直至当成“企业”来钻营。

（二）法院管理上。就政务管理而言，为激发干警工作积极性，不少法院出台了法官司法业绩考评奖惩办法，将考核结果与经济利益相挂钩，多劳多得，少劳少得，激励的导向非常鲜明。而“阳光工资”实施后，由于实行“一刀切”，经济待遇与工作绩效脱离，呈现出“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”的“大锅饭”现象，未能体现奖优罚劣、奖勤罚懒的激励要求。作为基层法院管理者，如何在执行阳光工资政策和调动干警积极性之间寻求平衡，常常感到十分纠结。就审判管理而言，理应立足基层司法实践，遵循司法客观规律。司法应尊重民意，但不能一味地迎合民意。但实践中，一些基层法院却出现了急功近利倾向，常常作出非理性的审判管理决策。比如，为片面追求高调解率，少数法院提出“零判决法院”、“零判决法庭”的口号和目标，并见诸报端，以致出现以劝压调、以拖压调、以判压调现象，不仅误导了社会公众，而且也违背了司法规律。笔者认为，调解与判决孰优孰劣，应视具体案件而定，应当回归“调解优先，调判结合”的正常轨道。

（三）资源配置上。司法资源的投入、司法保障的力度与基层法院案件的增长不匹配，与法官的待遇不匹配。一方面，基层法官职级待遇未能有效解决。由于受本级法院领导职位或职级限制，一些业务优秀、经验丰富的法官往往无法晋升更高的职级。大部分基层法官，即使工作二十几年，乃至工作到退休，也只是科员级，极少有法官能达到正科级，这在相当程度上挫伤了基层法官的积极性。另一方面，法院信息化建设提升空间较大。信息化作为服务审判、服务法官、服务群众的一个重要引擎，在减压减负、提质增效上作用十分巨大。但信息化建设需要强有力的资金加以保障，一项软件研发，少辄几万，多辄一、二十万，如果仅靠基层法院一己之力，单打独斗，显然是力不从心，不少法院处于“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地。

（四）解纷模式上。司法资源的稀缺性与诉讼需求的扩张性之间的张力不断拉大，基层法院案多人少的矛盾日益凸显。为解决这一难题，各地法院纷纷致力于多元化纠纷解决机制的建立，取得了一定成效。但从实际情况看，基层法院推进多元解纷机制的难度较大，存在着剃头挑子一头热现象。所谓“一个巴掌拍不响”，一些行政部门、行业组织或社会团体没有迫切的解纷需求和硬性要求，认为“事不关己高高挂起”，自己只是挂挂名头、凑凑热烈、做做样子，主动参与矛盾化解的意识不强、热情不高。同时，多元解纷模式缺乏相应的责任机制约束和激励机制保障，导致一些部门动力不足，被动应付。

法院基层建设存在的问题和困难，反映出人民群众对司法公正的需求与司法功能滞后之间的矛盾。尽管最高法院相继出台了一系列关于加强人民法院基层建设的意见、决定，取得了显著成效，但一些根本性、普遍性问题仍未有效解决。究其原因主要在于我们的法院基层建设路径缺乏整体性，许多建设举措需要配套制度加以跟进，需要其他部门予以配合，而实际状况是人民法院与立法机关、行政机关在工作衔接上相脱节，法院只是在自身权力范围之内推进基层建设,这使其从一开始就缺乏制度创新品格。比如，法官职级待遇解决，基本上依赖领导的个人魅力，如果某地区法院领导与地方党委沟通顺畅，亦或党委领导重视法院工作，则该地区法官职级待遇可能解决一些。而这种情形具有很大的不确定性，也与规则之治的精神相背离。因此，从总体上，应当将法院基层建设作为司法改革的一个重要组成部分，作出刚性的制度安排，走整体推进之路，方能取得突破性进展。

具体建议如下：

一是强化人才建设机制。创新人才引进机制，应赋予基层法院在招才引智方面更多的话语权，细化选人标准和条件（重点对实践能力、道德品质加以考核和考察），以便吸纳更多优秀的应用型法律人才。比如，可直接从社会吸纳优秀法律人才；法警可与公安保持适度流动，以避免人员老化。强化法官职业培训，注重培训的针对性和层次性。基层法院应重点抓好两项培训：一是职业精神的塑造。通过加强法院精神文化建设，大力弘扬“公正、廉洁、为民”司法核心价值观，使法官群体逐步形成共同的理想信念和价值追求，守好自己的精神家园。二是职业技能的提升。既要培养基层法官能“入”（运用法律条文）能“出”（掌握社情民意）的能力，能“判”能“调”的能力，能“坐”（坐堂问案）能“走”（融入社会）的能力，又要培育基层法官的媒介素养。建议建立资深法官一带一培养青年干警模式，加强对审判经验的总结和传承。

二是细化法官激励机制。曾最高法院层面联合有关部委出台政策，规定基层法院特别优秀的普通法官在行政级别和法官等级上享受特别待遇，如取得全国、全省优秀法官或其他重大荣誉的，可依干部管理权限获得相应的行政职级和法官等级，这样才能让基层法官更有干劲，更有奔头。同时，将法官的审判津贴纳入退休工资的基数（公安警衔津贴早已纳入退休金），从而与一般行政机关公务员适当拉开差距。将中央财政专项政法补助明确部分资金作为考核法官司法业绩的列支项目，各地法院再辅之以相应的考核办法，做到一把尺子、一个标准、一视同仁，以此激发基层法官干事创业的积极性。

三是创新审判管理机制。应建立适合于基层法院特点的审判管理体系。首先，基层法院承担着80%的审判任务，人案矛盾非常突出。因此，在审判管理指标设置上应当体现精简、方便原则。其次，基层法院最贴近基层、贴近群众，处于化解矛盾纠纷和参与社会管理的最前沿，故审判管理的文化内涵应更多地融合人文管理理念。第三，基层法院具有不同于上级法院的工作内容和特点，在审判管理与人事管理、政务管理衔接方面应有明确规定。

四是构建多元解纷机制。充分发挥各级法院尤其是基层法院在构建多元解纷机制中的引导、保障和推动作用，既要保持司法活动得独立性和终局性，又要最大限度地调动和整合各种政治资源和民间资源，激活各类解纷主体参与的积极性，形成“党委牵头、法院推动、多方联动”的多元纠纷解决机制。建议从最高法院层面推动将多元化纠纷解决纳入各地区社会综合治理和平安建设考核体系。