《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）已于2011年1月21日公布实施，2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。近年来，在城市建设速度加快的大背景下，扬州每年拆迁量大幅增加，拆迁纠纷逐年上升。2010年，扬州拆迁纠纷同比上升了41.7%，同时行政机关申请法院强制执行案件也大幅增长45%。新拆迁条例实施后，法院成为唯一的强制搬迁执行主体，可以预见今后扬州全市法院受理的拆迁纠纷将大幅上升。在当前新旧政策交替的敏感时期，法院工作如何妥善应对新挑战新压力，是摆在我们面前的一个重要课题。

一、城市房屋拆迁案件的特点

目前，人民法院受理的房屋拆迁纠纷主要分为三大类：一是房屋拆迁民事纠纷，主要是双方达成安置补偿协议后，被拆迁人或承租人在约定的搬迁期限内拒绝搬迁而引起的诉讼；二因拆除违法建筑引起的房屋拆迁行政纠纷，多数是建设部门拆迁裁决引起的行政诉讼和非诉审查；三是因公共利益性质的建设项目需要引起的房屋拆迁纠纷。由于房屋拆迁涉及到公民财产保护和公共福利改进的关系，涉及到国家公共政策和私权保护冲突的价值选择及方方面面，房屋拆迁纠纷呈现以下特点：

一是涉及到的法律关系错综复杂。

就目前的法律规定而言，一个拆迁行为可能同时包含行政法律关系、民事法律关系以及诉讼法律关系。行政法律关系可能表现为拆迁许可纠纷、拆迁裁决纠纷、拆迁强制纠纷、拆迁处罚纠纷、拆迁不作为纠纷等。拆迁双方当事人就安置补偿事宜的纠纷，表现为民事法律关系。在拆迁实施中，由于权利义务之争，可能导致仲裁、诉讼、强制拆迁、先予执行等司法行为，这就涉及到诉讼法律关系。

二是被拆迁人败诉率居高不下。

房屋拆迁行政案件中被拆迁人败诉是极为普遍的现象，主要原因有三点：一是部分被拆迁人对拆迁政策缺乏了解，所提要求于法无据；二是法院由于担心引起大面积的拆迁反悔，对部分被拆迁人提出的符合法律、政策规定的要求判决败诉；三是行政干预现象存在，政府对法院施加压力，法院迫于压力不得已而判决被拆迁人败诉。

三是房屋拆迁强制执行案件体现出“多”、“难”、“重”的特点。

房屋拆迁案件数量在不断上升，执行难度在不断加大，拆迁矛盾极易激化，暴力抗法事件时有发生，案件执行的成本不断加重，一方面法院要消耗大量的人力物力，另一方面一些拆迁户的不断上访、信访，又牵涉着法院的办案精力，司法资源的消耗巨大。

二、房屋拆迁纠纷法律适用现状

一是对于房屋拆迁的法律关系认识存在差异。对房屋拆迁行为的定性不同，导致对拆迁法律关系的认识不一。有人认为，拆迁法律关系的主体是拆迁人和被拆迁人，应属民事法律关系。对于拆迁人又有不同的认识，有的认为拆迁行为是取得相应资质的商事主体，有的认为拆迁人应当是代表土地所有者的国家所委托的有相应资质的民商事主体。对于拆迁标的，主要是城市房屋。相应地，对于拆迁法律关系的内容理解为房屋所有权的转移。因拆迁而达成的安置补偿协议，有的认为其实质是平等主体之间就私有房屋及财产权益变动而达成的民事合同，也有观点认为属于行政合同而非民事合同。根据我国的房屋拆迁实践，我们认为，拆迁行为可以区分为两部分，其中拆迁人的拆迁准备工作如申请拆迁许可证等行为，涉及拆迁权的行使，而拆迁权实际是源于国家权力的行政权，由行政主体行使，体现国家管理社会事务的社会公共职能，应当认定为典型的行政行为；而取得拆迁许可证后拆迁人与被拆迁人达成拆迁安置补偿等行为是纯粹的民事行为，拆迁安置补偿协议在履行过程中产生矛盾应当属于民事纠纷的范畴，同样，由行政机关对此争议所作出的裁决实质上是居中对民事纠纷的裁决，而非具体行政行为。

二是对于房屋拆迁安置补偿纠纷的法律性质认识不一。在审判实践中，对于拆迁安置补偿纠纷是属于民事案件还是行政案件，行政裁决是否为诉讼的前置条件历来存在争议，国务院条例、最高法院批复和各地的实际做法不一。《城市房屋拆迁管理条例》规定了解决城市房屋拆迁补偿、安置纠纷的途径，即申请行政裁决和提起行政诉讼，对当事人未达成拆迁安置补偿协议的纠纷，规定当事人必须先申请行政裁决，才能进入行政诉讼，从而闭塞了民事诉讼之门。2005年8月11日，最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，明确规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人与房屋承租人，达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。这意味着法院今后不应再直接受理未达成补偿安置协议的民事拆迁纠纷，而应首先由主管房屋拆迁的行政机关进行裁决。《条例》在这方面的规定与最高院的批复并不冲突，明确了“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”，同时对未达成补偿协议的当事人赋予选择权，既可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。

三、对于法院应对房屋拆迁纠纷的几点建议

《条例》取消行政强拆、将房屋强制拆迁权交给法院，是公平正义的要求，是一种回归和平衡。但是作为房屋拆迁案件审理机关和房屋拆迁执行机关的法院如何发挥司法职能，妥善应对拆迁案件井喷的压力，在此类案件中保持中立性、在行政秩序与相对人权益保护之间取得平衡，无疑任重道远。

（一）依法裁判，确保司法公正

《条例》施行伊始，社会公众中有消极地认为改“行政强拆”为“法院强拆”或“法院判决、行政强拆”差别不大的舆论，而且考虑到《条例》作为所有的成文法，可能在今后较长时期的司法实践中出现适用的疑惑和分歧。法院在这样的一个执法环境和条件下，审理和执行拆迁案件，既要保持司法中立性，切实履行司法裁判职责，在正确区分不同类型的房屋拆迁纠纷、准确界定房屋拆迁法律关系的基础上准确适用法律，依法裁判，规范拆迁活动，保障被征收人合法权益，又要在征收行为合法的基础上，果断执行，以点带面，推进征收工作的整体进程，又要切实履行司法审查职责，严格审查拆迁征收行政行为，对拆迁活动中不规范行为要及时纠正，保障群众合法权益不受侵害。　

（二）以人为本，保护弱势群体的合法权益

拆迁矛盾是尖锐的，不能用简单的是非观念来衡量矛盾双方的行为，应当坚持调解协调，推进拆迁纠纷有效化解。特别对于一些真正的弱势群体，他们不知如何实现其拆迁权益的最大化。我们在审理过程中更应有侧重地对其加以引导和辅导，帮助他们在拆迁过程中获得好的安置补偿。同时可以通过多种形式来宣传拆迁的法律知识，使被拆迁户懂得用合法的方式争取拆迁权益。强制拆迁需要耗费法院大量的人力物力，从节约司法资源和注重社会效果这两方面看，应严格掌握法院强制执行权在房屋拆迁中的行使范围，法律应规定强制执行的底线，最大限度地减少拆迁纠纷的发生。我们认为，作为法院强制拆迁的被拆迁人，应当基本符合以下条件：①经济条件尚可却漫天要价，无理取闹的；②采取危险举动抵制拆迁或煽动其他被拆迁人抵制合法拆迁的。选择震慑效应强、有代表性、能对其他多数拆迁案件有推动作用的案件进行强制执行，坚持教育为主、强制为辅，求得大多数案件的突破。

（三）坚决服务大局，提供有力司法保障

法院要把思想和行动高度统一到城市发展大局上，把服从法律和服务大局两者有机结合起来，认真研究房屋拆迁案件的热点、难点问题，立足审判，延伸职能，审理执行好每一个房屋拆迁案件，妥善化解矛盾，快速平息争端，在法院职责范围内为城市建设快速发展提供有力的司法保障。由于诉讼费用大幅下调，现阶段民商事、执行等案件持续上升，法院面临的审判执行压力更大，案多人少的矛盾更加突出，法院的各类工作任务较为繁重，但房屋拆迁工作事关大局，法院要统筹兼顾，配强队伍，深挖潜力，稳妥处理好此类案件。

（四）大力运用调解手段，化解诉讼矛盾

房屋拆迁行政案件中，涉及拆迁当事人之间的补偿安置问题，属于平等主体之间民事纠纷。而行政诉讼的性质，决定了法院的裁判结果是维持或是撤销行政裁决。不管法院如何判决，拆迁当事人之间的民事争议均未得到解决，法院裁判后，往往是案了事未了，拆迁当事人之间矛盾依然存在。对此，法院应当坚持以调解为主，注重前期介入、提前排查矛盾纠纷,掌握其实际情况,提前化解矛盾；要注重联合多方力量,合力化解纠纷；要将调解贯穿于办案始终,努力化解当事人之间的矛盾,促使当事人达成谅解，争取实现此类案件法律效果和社会效果的统一。