在现代法治国家中，立法权、司法权、行政权分别由不同的国家机关行使，它们之间既相互分立又相互制衡。行政权与司法权的分工，是国家制度发展的政治成果之一。法院行使司法权，行政机关行使行政权，司法权在价值追求、功能定位、运行方式等方面与行政权有着明显区别。行政审判权是立法机关赋予法院对行政机关行使行政权的行政行为进行司法监督，实质是以独立于行政权以外的司法权监督行政权的依法行使。行政权与行政审判权在性质上是两种不同的权力，各有其功能领域，两者既相互区别又互相联系，对两者的关系探讨在行政诉讼领域中至关重要。

一、行政审判权和行政权的理论厘定

(一)行政审判权的概念与性质

作为司法权的一种，行政审判权对行政诉讼制度起着极重要的基础支撑作用，在一定程度上承担了履行人权保障后屏障的功能。但目前我国学术界对行政审判权的研究较为弱，行政审判权的涵义学者也定义不一，笔者认为，对行政审判权的定义应该从结合我国立法和实践来阐述它的含义，有学者从性质的角度对行政审判权进行了界定：”行政审判权是一种由法律赋予法院在当事人提起行政诉讼后，对行政行为进行重新审查的权力，体现为一种受外在程序规则限制同时又兼具政治性的相对有限的权力形态。”[1]

审判权应当是一种独立的权力，它是司法独立的主要构成要素。行政审判权作为法院行驶司法权的重要组成部分，必然带有公权的普遍性质，但也应当体现出自身的特有属性。1.行政审判权具有独立性和司法性：审判权的独立性和其作为人民法院独有的一种权利，决定了行政审判权的独立性和司法性。2.行政审判权具有被动性：行政审判权和其他司法权一样，也具有被性的特征，它的启动以行政纠纷的存在为前提，有行政纠纷，就不会有行政审判权的存在。政纠纷的权力，这种权力无疑地也应属司法权体系之中。3.行政审判权具有政治性：相对于民事诉讼、刑事诉讼制度而言，行政审判权并非单纯的司法权力，而是具有更多的政治意味，是一项兼具政治性的权力，它裁决的事情涉及到国家的政治体制及法治的维护。

（二）行政权的概念与性质

作为现代法治国家所不可或缺的重大权力，”行政权”是指国家行政机关或者其他特定社会公共组织对公共行政事务进行直接管理或主动为社会成员提供公共服务的权力[2]，其主要包括对政治、经济、社会、外交、安全事务等方面的管理权力以及制定行政法规、条例的行政立法权力，执行宪法和法律的执行权力。

行政权的性质具有权利和义务的双重属性，权利属性主要表现在它的效能性、管理性、命令性和能动性，义务性主要表现为它的执行性、公益性、责任性和法律性。

（三）行政审判权与行政权的区别

1、两者的本质不同：行政权以管理为本质内容，是行政机关行使的一种管理权，而行政审判权属于司法权的范畴，是法院代表国家行使的一种居中裁判权，是一种判断权。

2、权力的启动方式不同：行政权是一种积极的权力，它的运行具有主动性，总是积极主动的关于人们的社会活动和个人生活。而行政审判权是一种消极权力，总是以行政诉讼的存在为前提，以”不告不理”为原则，不能主动的介入行政纠纷。

3、效力不同：行政权的效力具有先定性，即行政权具有公定力，一旦做出，即推定有效，但不一定是终局性的；行政审判权的效力具有终局性，这是由司法权的终极性决定的。

4、两者的侧重点不同：行政权具有变动性，强调的是效率优先，因为行政权是直接执行国家意志的权力；行政审判权具有稳定性，强调的是公正优先，这是有司法权的本质决定的。

二、行政审判权与行政权的联系

（一）行政审判权对行政权的制约关系

行政权是国家权力的一种，与一般权力具有共同的属性，潜在着某种可能的扩张性和腐蚀性，因此通过行政审判权对行政权的监督制约以保护行政相对人的合法权利，保证行政机关依法行政是非常必要的。行政审判权对行政权的监督构成了行政权与行政审判权关系的基调。

行政诉讼法制定的宗旨是通过行政审判权来监督行政权，根据行政诉讼法的规定，行政审判权对行政权制约的目的在于监督行政机关依法行使行政职权。

但是，行政审判权监督制约行政权也是有一定限度和范围的，法律不是授权司法机关对行政权的行使的所有空间都实施监督制约，行政审判权对行政权的监督，源于法律的明文规定，是立法机关对审判机关的一种权力授予。行政审判权监督行政权的范围和手段等也是由国家法律规定的，因此，行政审判权只能在一定范围内行使否则就会构成司法越权。

（二）行政审判权与行政权的尊重关系

1、行政权对行政审判权的尊重

审判权区别于行政权的特征主要归纳为被动性，中立性和司法最终性三个方面，作为审判权的一种的行政审判权也不例外。行政审判权的中立性和司法最终性，要求行政主体对法院作出的客观的、公正的裁决给予尊重，任何国家行政机关都无权推翻法院作出的终局裁判。行政权对行政审判权的尊重主要体现为：第一，在行政审判权的行使，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉；其二，在人民法院作出生效判决以后，行政主体必须切实履行判决内容，否则，人民法院可以对其采取强制执行措施。

2、行政审判权对行政权的尊重

行政审判权作为司法权的一种，与行政权之间是平行的关系，不存在谁强谁弱的问题，行政权在合法状态下的运行，行政审判权必需容忍。行政审判权应在法律授予的权力范围和法律规定的框架内容容许行政机关拥有一定的行政自主权。行政审判权对行政权的尊重主要体现为：第一，行政诉讼案件的受案范围有限，不是所有的行政争议案件都由人民法院解决，只有法律明文规定由人民法院主管的行政案件，人民法院才行使行政审判权；第二，行政诉讼期间，一般不停止具体行政行为的执行，这是由行政行为的执行力决定的，只有通过法定的程序才能撤消或变更；第三，法院原则上只对具体行政行为只进行合法性审查，不进行合理性审查。

事实上，法院在行使行政审判权时，要适当地尊重行政机关对事实问题和法律问题的最初判断权，特别是对一些专业性和技术性的问题，不能简单地代替行政机关作出判断，同时要做到既注意维护行政相对人的合法权益，又注意维护行政机关的权威。

（三）行政权与行政审判权的渗透关系

虽然行政权与行政审判权是两种性质的权力，但是两者的设置都是为了维护公共利益，保护公民、法人等的合法权益，保证行政机关依法行使职权，所以两者在行使过程中不可避免的会存在一定程度的渗透。但是值得注意的是，两者的渗透不是无限的，只有在法律许可的范围内的渗透才有效，否则可能构成两者的相互超越。

1、行政审判权渗透至行政权

行政诉讼的实质是以行政审判权监督和制约行政权，案件的审理对象是被诉的具体行政行为，因而人民法院在行政诉讼中可以判决撤消或者变更行政机关所做的具体行政行为，这就是行政审判权渗透至行政权的表现，其中最典型的例子就是法院对显失公正的行政处罚可采用变更判决这种救济方式。在行政诉讼中，法院原则上只对行政行为的合法性进行审查，不享有变更权，但对行政处罚显失公正的，法院可以作出变更判决。行政处罚显失公正是行政机关行使自由裁量权的不当问题，因此，法院的变更判决实际上是代替行政机关重新作出一项行政权行为。这是行政审判权不审查行政行为合理性的一个例外。

2、行政权渗透至行政审判权

行政权渗透至行政审判权，最显著的表现为行政司法行为，通常被称为”准司法行为”。对行政争议的解决本属于行政审判权的内容，但随着社会的发展，立法往往赋予行政机关在一定情形下对某些行政争议享有解决权，如行政复议。另外一种表现是行政终局的裁决权，即行政机关对一定范围的事项拥有的最终决定，不受司法审查的权力，主要为行政受案范围以外的行政行为，他们不属于行政受案范围，不受法院的司法审查，此外还有非诉行政执行，即我国《行政诉讼法》第66条规定的”公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这种行为是行政机关借助法院来实现行政目的的行为。

三、行政审判权的现状及改革建议

通过以上分析，我们可以看到，行政权和行政审判权不存在谁大于谁，谁高于谁的问题，二者是同一平台上具有不同性质和功能的权力，我们在定位其关系时，既不应当片面强调行政审判权对行政权的制约与监督，也应防止过分强调对行政权的尊重而降低行政审判权对行政行为的审查力度，而应当使行政权与行政审判权严格遵循各自的轨道运行，从而达到一种良性互动的权力运行样态。

行政审判权作为司法权的重要组成部分，以其程序和实体的公正性、合法性。在监督与制约行政权的行使方面发挥十分重要的作用。我国行政诉讼的功能，一是通过行政审判权对行政机关行政行为的合法性进行审查，实现司法权对行政权的监督、制约，以保护公民、法人或其他组织的合法权益，二是维护和支持行政机关依法行政。因此行政审判权最大的功能和最终的目的，更多的应体现在对行政权的支持和维护上。但是在行政审判权的行使十多年里，面对行政权力，行政审判权对其制约和规范的力量并不大，行政诉讼的现状并不是很乐观，或者说全力设置者的制衡思想并没有得到充分体现。

（一）我国行政审判权行使的现状及所凸现的问题

虽然，行政诉讼法颁布以后，但是它的行使现状并不是如当初设想，我们从几个数据来看：1991年全国受理行政诉讼案件25667件，比较1990年来说上升了92.35%，但是自1992年起，增幅却逐年降低，甚至出现了负增长，并且，行政诉讼中行政机关的败诉率鲜有超过百分之五十的。按说随着法治进程的加快，在我国的依法行政水平还没有提到很高的情况下，行政诉讼案件应大幅增加才对，但是情况却恰恰相反。

凸显的问题主要体现在以下几个方面：

首先，行政诉权的行使问题：行政诉权并未得到充分的保护。一是地方保护主义以及行政机关的关系或压力等因素，部分法院对符合起诉条件的也不予立案，甚至有的法院制定出本院自己关于立案的政策，拒当事人于法院门外；有些案件比如道路交通事故认定，因法院自身的原因，不得不内部确定对这类案件不予受理，而是由行政机关的认定为终局行为；另外还有行政诉讼体制的先天不足，法院内部管理体制类行政化，难以保证行政诉权的正常行驶。

其次，行政权对行政审判权的不当干预。虽然行政权与行政审判权是两个机关来行使的，两者存在一定的相互尊重的关系，但是全国法院来看，其人事、财政完全操纵在地方行政部门手中，法院特别是基层法院要正常运转、要物质得到保障、要人才配备得到准许，都依赖于当地有关部门的支持和配合，这就决定了司法权对行政权的依附，行政权对司法权的干预也就轻而易举和顺理成章了。行政诉讼案件撤诉率高、行政机关败诉率低等现象存在的原因也就不言而喻了。

再次，非诉行政执行案件受理过多。我们首先来看一组数据，2004年某个中院对五个基层法院全年的受理的案件进行统计发现，各基层法院受理的非诉行政案件占到了所受理行政诉讼案件总数的百分之九十左右，以某基层法院为例，全年受理的行政诉讼案件仅4件，而非诉行政案件为158件。两种案件数额差距之大，在一定程度上加深了行政相对人误认为法院是行政机关的工具的错觉，无形中弱化了司法监督的色彩，也一定程度的影响了行政相对人对行政诉讼的信心。

最后，行政诉讼并没有得到应有的重视。最高人民法院针对行政诉讼的现状，曾发出了”加强行政审判，改变一人庭现象。行政审判庭庭长必须进入审判委员会”的通知，但是由于行政诉讼收费低廉等观念的影响，行政审判力量并没有加强，有的基层法院甚至没有设置行政庭，有的即使有设置，但是设置简单，人员配备少，审判员甚至不固定，有的代审民事案件；行政审判庭的地位低，法官不愿光顾这样的冷门庭，行政审判力量也不足，行政诉讼的宣传力度也不够，致使行政审判质量不高，效率低，社会效果和法律效果都很差。

（二）改革设想

1989年颁行的行政诉讼法，为保护我国公民、法人和其他组织的合法权益，保障行政机关依法行政都起到了重大作用，但随着社会的发展，行政审判领域出现了许多新情况、新问题，使得行政诉讼法日益凸现出其滞后性，其中的一个焦点问题就是行政审判体制改革问题，是设立独立的行政法院还是在现有体制的框架之内进行改革，学者们有不同的观点。但无论怎样，改革都要满足两个基本条件：一是改革应当建立在对行政审判权性质深刻认识的基础上；二是要立足于我国的国情，使改革具有可行性和可操作性。前面我们从行政权与行政审判权的关系深刻探讨了行政审判权的性质和其特殊性，立足我国国情，笔者建议从以下几个方面进行改革。

1、理顺司法体制，排除行政权的干预。行政审判权与行政权的关系是监督和被监督、制约与被制约的关系，但是实际中行政权却时刻有可能干预行政审判权，所有理顺司法体制上的关系，清除体制上的弊端，保障人民法院独立行使职权，落实人民法院独立行使审判权的宪法原则，使行政权不受行政权干预。我们可以借鉴国外先进经验，结合我国现代行政审判体制，考虑设立最高人民法院和省高级人民法院巡回法庭，充分发挥巡回法庭及时、相对超然的特性，解决下级法院压力大、难度大、行政机关干预大的案件，以及下级法院应立而不立和行政机关拒不执行的案件。

2、拓展行政审判权，加大对行政诉权的保护。有学者提出，可以从六个方面拓展行政审判权：[3]第一、拓展对抽象行政行为的审查；第二，拓展对内部人事管理的审查；第三、拓展对行政终局裁决的审查；第四，拓展行政诉讼原告的主体资格；第五，拓展行政诉讼的类型；第六，拓展对被诉具体行政行为的审查深度(变合法性审查为合法性兼合理性审查。所谓的扩大受案范围，行政审判权对行政权的制约和规范只能被动行使，即一般只能通过案件的审查来行使，案件数量过少，行政审判权对行政权审查渠道过窄，不能发挥其制衡作用；只所以拓展对抽象行政行为的审查，由于行政行为的作出总是需要一定的法律规范依据，对具体行政行为的审查必然涉及到对其依据的审查，即需进行抽象行政行为审查。但现行行政诉讼法规定，行政审判对行政权的审查是有限审查，即只限于对具体行政行为的审查。抽象行政行为不能审查，对具体行政行为的审查就成了无本之木。尽管法院对规章及其以下行政规范性文件可以进行审查，但这种审查只是法律适用的一种选择，法院对不合法规章及行政规范性文件只能不参照，而不能撤销或命令废止；所谓拓展行政诉讼原告的主体资格，比如设立公益诉讼制度，拓宽保护诉权的渠道。在公民权益受行政行为影响而其本人依法律规定无法起诉，或行政机关的决定侵犯了公共利益，而相对人无法确定时，非政府组织可以以原告身份提起诉讼。

3、提高行政审判法官的素质和地位。”法官是法律由精神王国进入现实王国控制社会关系的大门，法律借助于法官而降临人世。”行政审判法官是行政审判权的行使者，这种权力能否良性运行，能否充分发挥其对行政权的规范和制约作用，法官业务素质和思想素质都有巨大影响。目前我国行政审判法官队伍不稳定、素质参差不齐，行政庭设施不配套、硬件不完善。各法院应切实落实最高人民法院关于加强行政审判工作的通知精神，将法律知识渊博、社会经验丰富的业务骨干充实到行政庭，行政审判庭庭长应进审判委员会，行政审判庭法官应选取素质相对较高的法官担任，且法官队伍必须相对稳定，不能让行政审判法官象”万金油”，哪里确认就往哪塞；同时，赋予法官一定的司法豁免权，使他们免于承担其在履行职责时不行为或不当行为相应责任，让他们摆脱压力，消除顾忌，大胆行使审判权。

[1] 胡玉鸿：《论行政审判权的性质--”行政诉讼权力关系”法理分析之一》，《诉讼法论丛》（第7卷），法律出版社2002.472-473。

[2] 杨海坤、章志远《中国行政法基本理论研究》，载《法商研究》1998年第六期。

[3] 佟海东、朱海宏：《从六个方面谈拓展行政审判权》，载中国法院网。