论文提要：

行政诉讼原告资格认定一直备受理论界和实务界的关注。本文试从利益衡量的角度对行政诉讼主体资格的认定作简要阐述，以期在立案受理审查过程中，能够适度把握利益衡量的尺度，保障行政诉讼当事人的诉权。

一、关于原告资格的争议—崔海兵要求市劳动局履行法定职责案

2008年4月17日，原告崔海兵向“市长信箱”举报了其父亲崔美德所在单位盐阜大众报报业集团东台工作站违规违法用工的情况。同年4月21日，“市长信箱”将其举报转交被告市劳动局查处。市劳动局收到后，于4月23日正式登记受理，经初步调查后，于4月30日将初步调查情况通过“市长信箱”向崔海兵进行了答复，并于同日正式立案查处。立案后，市劳动局就崔海兵举报的问题进行了调查。由于崔海兵所举报的问题涉及各个方面，时间跨度较长，经市劳动局分管领导批准，将调查期限延长了30个工作日。调查结束后，市劳动局于8月28日向用人单位作出了盐劳社察令字（2008）第41号劳动保障监察限期改正指令书，该指令书指令其立即退还发票抵押金（风险金）5000元，为崔美德补缴工作期间的社会保险费，扣除崔美德的工资应按规定执行，按规定支付崔美德加班工资。10月7日，市劳动局通过书面形式向崔海兵告知了对该案的处理情况。市劳动局在对该案查处过程中，于2008年6月6日作出了工伤认定决定，认定崔美德为工伤。经督促，用人单位于2008年7月为崔美德缴纳了各项社会保险。用人单位收到市劳动局劳动保障监察限期改正指令书后，对崔美德2008年7月之前欠缴的社会保险金缴纳到东台市财政局社保账户。5000元押金已退还给了崔美德，对崔美德在2年时效范围内的法定节假日加班工资和低于最低工资标准的差额部分也已造表，但崔美德拒绝领取，500元罚款也退还给了崔美德。但崔海兵认为市劳动局拒不履行其依法受理、纠正和查处违反劳动保障法律法规的行为属不履行法定职责，向本院提起行政诉讼，请求判令市劳动局依法履行法定职责。

该案例引出的问题有两个，一是该案例中的原告崔海兵是否具有原告诉讼主体资格？二是通过“市长信箱”的方式是否可以认定向被告提出了要求履行法定职责的申请？关于原告资格的规定有着一个从窄到宽的发展历程的。最初的原告被限定在行政管理相对人的范畴，随着民主政治制度的进一步发展完善和依法行政原则的推进，还由于行政活动对社会生活干预的深度和广度不断加强，一些学者便提出行政诉讼的原告资格不仅仅应赋予行政相对人，也应赋予与具体行政行为有一定利害关系的非行政管理相对人。于是行政诉讼原告资格的不断扩展成了理论界和实务界的共识。行政诉讼原告资格涉及内容较为宽泛，本文只撷取原告资格认定过程中的利益衡量这一问题展开。

二、我国行政诉讼原告资格的规定及理论界的理解—限制与扩张之博弈

我国《行政诉讼法》第2条对行政诉讼的原告资格如此规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”之后，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》对原告资格问题作了进一步阐释，该解释第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这条规定的核心就是如何来理解“法律上利害关系”，其实也是原告资格的核心所在。“可以肯定，起诉人与被诉行政行为的利害关系是原告资格的真正内容。”1该“利害关系”也就是所谓的“足够的利益”2，其本质上是一致的。

“法律上利害关系”如何诠释？《若干解释》对“法律上利害关系”这一术语的内涵、构成要件都未明确。对于其内涵，学界也莫衷一是，有观点认为“法律上利害关系”是“法律上的权利、义务关系”，即相对人或相关人应该受司法所保护的利益受到或可预见地将受到行政行为效力的影响，其法律地位已经或将受到限制或剥夺。3而有观点认为“法律上利害关系”实质是利益关系。4对于“法律上利害关系” 构成要件，学界亦是众说纷纭，主要有以下学说：（1）二要素说：相对人或相关人有应受司法保护的利益；相对人或相关人应受保护的利益被行政行为的效力所影响（一般表现为某种利益的损害），并且这种影响到了相当因果关系程度。（2）三要素说之一：存在合法权益（公法上的权利）；具有一个成熟的具体行政行为；合法权益和成熟的具体行政行为之间存在因果关系。（3）三要素说之二：起诉人具有权益；必须是起诉人本人特有的权益；起诉人的权益受到行政行为的直接影响。（4）四要素说：客观上有一个行政相对人（广义的行政相对人，包括了对象人和相关人）；行政相对人的合法权益受到不利影响；行政相对人对受到不利影响的合法权益有所有权；具体行政行为与合法权益的不利影响有因果关系。5长期以来，对行政诉讼原告资格的讨论研究并未形成共识，虽说对其标准研究追求越精细越好，但是应该明确一点就是原告资格的认定不是单一的而是多元的。而在这所有的理论学说当中，最核心的两个因素是“合法权益”和“因果关系”。而实务界对这两个要件的认定也存在着较大的争议。所以有必要借助于其他方法进行认定。

三、利益衡量对于界定原告资格的价值

王名扬先生在《英国行政法》中如是说“起诉资格是指当事人对行政机关或行政裁判所等公共机构的决定可以向法院提出反对的资格而言。”但是“至于法院是否给予救济不取决于当事人的起诉资格，而主要取决于当事人能否证明公共机构决定的违法性质。”那么什么样的程度才是符合法院受理的所谓“公共机构的决定是违法”的呢？这有赖于法院的认定，而认定的过程就是利益衡量的过程。

（一）利益衡量的涵义

利益法学主张，法官应就现行法探求立法者所欲促成或协调的利益，并对待决案件所显现的利益冲突为利益衡量，以补充漏洞，可能在不损及法的安定性的前提下谋求具体裁判的妥当性。6杨仁寿先生在其《法学方法论》中说：“法官在阐释法律时，应摆脱逻辑的机械规则之束缚，而探求立法者制定法律时衡量各种利益所为之取舍，设立法者本身对各种利益业已衡量，而加取舍，则法意甚明，只有一种解释之可能性，自须尊重法条之文字，若有许多解释可能性时，法官自须衡量先行环境及各种利益之变化，以探求立法者处于今日立法时，所可能表示之意思，而加取舍。斯即利益衡量。换言之，利益衡量乃在发现立法者对各种问题或利害冲突，表现在法律秩序内，由法律秩序可观察而得知立法者的价值判断，发现之本身，亦系一种价值判断。7由此，其实立法本身也是一种利益衡量过程，而法官在适用法律时往往也需要对所涉及的利益进行把握、权衡，与立法上的利益分配不同，利益衡量是面对个案的法官如何进行利益调整的问题，这不同于在立法过程中，由立法者来对各种利益的位阶进行排序，从而确定利益地位高低的情形。

（二）利益衡量的标准

认定原告资格的过程必然涉及利益权衡。本文开头提供的案例中为什么认定崔海兵具有原告资格，其实就是对原告资格涉及到的利益的一种扩展性的解释。那么为什么原告资格随着社会发展越来越宽泛呢？可以用卡多佐的话来回答：“规则的含义体现在它们的渊源中，这就是说，体现在社会生活的迫切需要之中。这里有发现法律含义的最强可能性。同样，当需要填补法律的空白之际，我们应当向它寻求解决办法的对象并不是逻辑演绎，而更多是社会需求。”8但有一点不会变化，就是确定原告资格过程中的利益衡量。利益衡量作为法律解释的一种方法、技术，解释者本人的主观因素是不可能排除的，但正如方法论解释学的代表人物贝蒂认为，解释的客观性要求并不是要求绝对的客观性，而是相对的客观性。因此，利益衡量过程必须把握适用的前提条件、适用个案的具体情况以及衡量的效果问题，不能没有约束、恣意衡量，否则就背离了利益衡量的初衷。

四、利益衡量在行政诉讼原告资格认定中的适用

（一）合法权益的认定

1、个人利益与公共利益的衡量

法官在面对利益衡量过程中，经常面对的是对个人利益与公共利益的权衡和抉择。可是公共利益的难以界定，成为理论界以及实务界纠结所在。“从本质上说，不适合透过这些机关、程序和规范来处理的争议，即使是私人之间的纠纷，也不宜由国家采取民事诉讼的方式加以处理。盖在法院处理法律上争讼的这一命题中，也必须考虑到统制这类司法制度运转的国家利益。”9尽管这是对民事诉讼利益本质问题的阐述，但是我们在确定行政诉讼原告资格也需要考虑这个问题。因为社会资源的有限性，需要通过尽可能的途径和方式使得各类资源得到公平合理的分配。“丰富的经验表明，如果人类自由的自我主张的欲望遭到压制的程度超出了为保护其他社会利益所要求的合理妥协的限制，那么，其后果是十分严重的。法律是必要的邪恶，法规必须通过表明它能促成最大限度的个人自我主张来证明自己。必须把法律限制到能够表现出其足以把自由最为一种观念实现的最低限度之内，所有这些都是为了一个被合理执行的合理计划的缘故而向法律压制提出的抗议。”10当然，这不是在提倡只关注个人利益，而忽视公共利益。因为“对于一个良性的社会而言，合理地调整个人利益与社会利益的关系，是社会有机协作以及社会团结的关键。”11

之所以法院给了案例中的崔海兵以原告资格，笔者认为是当前我国不断扩张原告诉讼资格的表现。在笔者看来，法院完全可以将该案件拒之门外。其一崔海兵作为举报人，而非利害关系人。如果赋予举报人以行政诉讼的原告资格，那么我国的公益诉讼的原告主体资格问题就已解决了。然而当前，我国并未建立起公益诉讼制度，法院一般也不受理这类案件。其二崔海兵向“市长信箱”反映问题的方式来要求市劳动局履行职责的方式是否可以认定其提出要求履行法定职责的申请？笔者看来，这个问题有待探讨。笔者认为向“市长信箱”反映问题的方式不能认为其向市劳动局提出了要求履行职责的申请。如果承认其通过该方式提出申请，那么每个人向其他的任何媒体反映问题都可以认定，这无疑增加了行政机关的负担，让其不堪重负，使得个人利益无限放大，公共利益被无限缩小，不利于社会的和谐平衡。

2、个人利益与行政机关利益的衡量

当某种利益被确认为合法权益，就意味着承认了具有原告资格的一个必要条件。而赋予原告资格，不管最后诉讼的结果怎样，原告都成为诉讼制度的利用者，他不仅享受着国家花费的不菲代价为之提供的诉讼，被告还为了配合诉讼的进行，花费大量的人力、物力、财力，某种程度上影响了行政效率，最终使得正常的社会秩序难以维系。另一方面就是司法权对行政权的介入程度问题。如果司法权对行政权置之不理，那么行政权就会被滥用，其他利益相关人的合法权益无法得到救济；如果司法权介入行政权过多，就有司法权替代行政权之嫌，会影响行政执法的进行。行政的首要目标是追求效率，而司法的首要目标是公正，因此，司法对行政的介入不能以司法的标准来完全套用在行政执法上。所以，为防止因原告的滥诉而损害行政机关的效率，对原告资格中的合法权益的确定就需要对个人利益和行政机关的利益做出协调和平衡，不能顾此失彼，偏向一方。

（二）法律上利害关系的认定

关于法律上利益关系有“法律上保护的利害关系”和“法律上应当保护的利害关系”之争。《行政诉讼法》第27条是使用的“利害关系”的表达，而《若干解释》第12条使用的是“法律上的利害关系”的表达。从表达上来说“法律上的利害关系”同“法律上的利益”、“合法权益”这样的表达基本可以等同。就是说法律上的利害关系必然是指实证法上予以保护的利益或权益。如果起诉人所主张的利害关系在某一法律规范中已有明确规定，那么起诉人当然就获得原告在这一方面的资格条件。然而，如果一项利害关系在实证法上是模糊的，或者是根本没有加以规定，是否可以说起诉人就当然的在这一方面没有原告的资格呢？笔者认为，起诉人赖以起诉的利害关系是否应该得到实证法上的保护应该是诉讼双方争议的焦点之一，是应该由法院进行裁判的。在行政诉讼过程中，起诉人的利害关系是否应受保护是与胜诉权相关的问题，而不能以不受法律保护来否定其原告资格。也就是说，法律上的利害关系不应该理解为是实证法所明确保护的利益，而应该是起诉人可以期望通过诉讼得到法律保护的利害关系。

（三）原告资格中利益衡量的标准

原告的标准是随着社会发展呈现出不确定性，“关于起诉资格的法律，是美国法律中最难概括说明的部分，在说明它的原则时，一定要注意这是一种流动性大的原则。”12我们仅凭“法律上的利害关系”来对原告资格中涉及的利益进行衡量是很困难的，需要考虑众多的因素，比如社会的主流价值取向、道德情感、公共政策等等。法律体现了价值观念，这些价值观念中最为基本的原则，大多也已被纳入了法律体系之中，但毕竟仍有很多价值原则仍存在于法律之外，或者说很多行为还不能直接依法律进行正当性评价。然而，就法律上的决定而言，只有符合了社会一般通行的价值理念，才可能获得民众的支持与理解。利益衡量更不例外。利益衡量应当反映社会的一般价值观念，并促进社会的发展。公共政策是由某种权威（主要是广义的政府）在一定历史时期和环境条件下制定的，目的在于解决当时存在的公共问题。13公共政策的制定和施行是与社会生活同步的，并对人们的生活产生重大的影响。我们从一些重大案件中可以窥见利益衡量所考虑的各大因素的身影，比如三鹿奶粉案、山西假酒案，这些案件中的受害者是否具有原告资格？如果我们从利益衡量的角度观察，这些受害者具有当然的原告资格，是与社会价值观念、道德情感相一致的。

五、结语

利益衡量的方法尽管最早出现于私法领域，但私人利益之间的优先选择问题，往往只影响个案的公正，不易导致普遍的不公正。在公法领域中的适用，因为涉及到个人利益与国家行政权力间的抗争，因而必须慎重对待。在确定行政诉讼原告资格时的适用，是对普通百姓能否通过行政诉讼的救济途径来维护自己合法权益的第一道关卡。利益衡量是一种司法方法，而其本质上又是一种主观行为，所以必须增强它的合法性、妥当性和科学性，有必要确定一定的形式来规范它；同时，更需要法官们对利益衡量的把握和恰当的运用，实现该收的案件一件不拉，不该收的案件坚决不收，坚持司法对行政的慎重适度介入，实现和谐社会。

参考文献：

1、王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第679页。

2、王名扬《英国行政法》，北京大学出版社2007年版，第155页。

3、张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第81页。

4、高新华：《行政诉讼原告论》，中国人民公安大学出版社2006年版，第93页。

5、李晨清：《行政诉讼原告资格的利害关系要件分析》，载《行政法学研究》2004年第1期。

6、参见梁慧星《民法解释学》，中国政法大学出版社2000年修订版，第72页。

7、杨仁寿《法学方法论》，中国政法大学出版社1999年版，第175-176页。

8、（美）本杰明.卡多佐《司法性质的过程》，苏力译，商务印书馆1998年版，第109页。

9、（日）三月章《日本民事诉讼法》，汪一凡译，台湾五南图书出版公司1997年版，第61页。

10、（美）罗斯科.庞德《法律史解释》，曹玉堂、杨知译，华夏出版社1989年版，第112-113页。

11、胡玉鸿《关于“利益衡量”的几个法理问题》，载于2001年8月《现代法学》，第33页。

12、王名扬《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第619页。

13、参见卢坤建《公共政策释义》，载于《中山大学学报》（社会科学版）2001年第4期。