申诉、申请再审审查程序是指申诉人、再审申请人对已经发生法律效力的裁判不服而提出申诉、再审申请，人民法院根据法律规定对其申诉、再审申请进行审查，并依照再审立案标准，决定是否提起再审的过程。长期以来，由于我国三大诉讼法对此的规定较为原则、笼统，使得各地法院对申诉、申请再审的审查以及再审程序的提起存在较大的随意性和操作的不规范。随着“三个分立”的深化、发展，围绕进一步贯彻落实“立审分立”原则，作为再审立案审查的必然要求，规范申诉、申请再审审查程序无疑是当前审判实践特别是审判监督制度改革中一个急需解决的课题。
　　一、 当前申诉、申请再审审查工作的现状和缺陷
　　申诉、申请再审审查工作是审判监督工作的重要内容之一。审判监督程序是一种特定的司法救济程序，其重要意义不可否认，这一程序在我国的过去、现在和将来的相当一段时期内，仍将是普遍适用的，其总体价值是十分积极的。从当前我国审判实践看，在大量的不服生效裁判的申诉、申请再审中，有近20%的生效裁判通过审判监督程序被确认可能或明显违法，这些案件经过再次审判得到纠正，从而解决了因审判质量问题造成的裁判不公，维护了当事人合法权益，使公正最终得以实现。
　　但是，在我国审判监督制度中，由于对当事人、人民法院和检察机关提起再审没有科学、合理的条件限制，故而造成对生效裁判既判力的过渡冲击，破坏了司法裁判特有的稳定性。又由于我国三大诉讼法均未对审判监督程序作出具体、合理、完备的规定，从而导致大量的申诉、申请再审发生。司法实践表明，这些申诉、申请再审大部分都是无理或不足以使案件发生再审的，这些无理之诉所引发的司法程序的运作是相当巨大的，已经严重干扰了正常的诉讼和审判秩序。
　　（一）当前申诉、申请再审审查工作的现状
　　我国作为社会主义国家，由于历史的原因，受几千年来理想主义政治信仰和传统以及前苏联等诉讼模式的影响，长期以来，在审判监督程序中强调“有错必纠”原则及国家职权主义，由此带来在对申诉、申请再审审查工作的制度设计上轻视和忽视当事人的诉权，进而导致了再审程序的粗糙和滥用。一方面，当事人申诉、申请再审作为一项诉讼权利未得到应有的重视和法定程序的保障；另一方面，再审程序的启动因没有时效、范围、审级等的限制而随意和缺乏规范，形成“无限申诉、无限再审”状况的泛滥。
　　我国司法界长期强调的是“实事求是，有错必纠”，这一原则明确体现在三大诉讼法中。有错必纠原则是马克思主义实事求是原则的必然要求，作为一项政治信念和原则无可质疑，但作为司法领域的纠错原则却不能是政治领域有错必纠原则的简单复制。因为司法作为一门独立的社会科学有其自身独特的运行规律，就司法科学本身而言，进入法院裁判范围的事实都是不能复制和完全重现的过去的事实，而实事求是的概念一直被理解为要追求客观真实，殊不知客观的绝对真实即要求时时与事实吻合往往是难以达到的，法律的价值取向是追求法律的真实，因而法官认定的事实只能是由事后获取的证据予以证明的事实，有时可能并非客观真实本身。基于这一规律以及当事人本身举证不能等其他方面的原因，要求一概的有错必纠是违反现实和科学的。“有错必纠”的指导思想反映在具体制度上就是对再审程序缺乏应有的限制，从而导致程序的启动过于频繁，程序的终局性被一再打破。
　　在相当长的时间内，与我国“国家本位”、“权力本位”、“义务本位”等传统法律文化思想休戚相关，在我国审判监督程序中，国家职权主义被不恰当地强调，当事人诉讼主体地位得不到应有的重视，在启动再审程序的机制中，当事人申诉、申请再审的权利行使与否不一定能起决定作用，司法机关滥用权力的现象时有发生。如从我国民事诉讼法的规定可以看出，当事人申请再审仅仅是人民法院审查决定再审与否的一个事实起因，其申请再审并不具有确定性的法律效力与效果。在再审诉讼中，受人民法院和人民检察院依职权决定和发动再审程序的主导思想影响，当事人申请再审制度很难正常发挥作用，结果即导致了人民法院对当事人申诉、申请再审审查处理上的随意性和非规范性。
由于我国现行诉讼制度中未确立再审之诉的概念，法律没有将当事人提出的申诉、申请再审请求作为独立完整的诉权加以确立，故而缺乏与之相配套的程序，因此，在现行申诉、申请再审的审查工作中存在着相当的弊端：一是审查程序非法定、非规范化，以至各地法院在实践中做法不一，这就使审查工作可能存在不一致、不公开、不平等、不中立的问题；二是审查程序简单化，导致生效裁判既判力的权威受到非法定程序的否定，从而使法院裁判的公信力下降，甚至造成审判监督存在的必要性、合理性受到怀疑。
　　（二）我国现行申诉、申请再审审查工作存在的缺陷
　　1、理论缺陷。混淆了民主申诉与诉讼申诉的界限。我国宪法中明确规定了公民有申诉的权力。所谓申诉，是指当事人或有关公民对国家权力机关作出的决定、处理不服，而向有关部门提出具体请求的陈述。宪法中所赋予公民的这种申诉权，属于政治概念范畴的民主权力。而诉讼申诉是指合法的申诉主体对人民法院的生效裁判不服，在一定的期限内向人民法院提出重新审判请求的陈述。这种请求属于司法概念范畴的诉讼权力。虽然从广义上讲诉讼权力也属于一种民主权力，但诉讼权力往往涉及另一平等主体权力，同时涉及司法经济等问题，所以法治国家为了防止人们滥用诉权，面对诉讼权力的行使都必须作出相应的限制性规定。不论是起诉，还是上诉，仍至申诉都在诉的主体、诉的审级，诉的期限等方面加以限制。而作为审判监督程序中的申诉，是一种诉讼申诉，应当加以必要的限制。但分析我国的审判监督程序，可以发现，在1951年的规定中，还存在将这类诉讼行为列为“再审之诉”，视为一种诉讼行为，而在以后的规定中，再也没有这一概念。由于立法上未将诉讼申诉与民主申诉严格区分，为了充分维护这一民主权力，不顾司法诉讼的特有规律，大大放宽了对诉讼申诉的限制，同时也淡化了对诉讼申诉处理的程序设制。在这种立法理念指导下产生的审判监督程序的缺陷带来两个十分明显不利的后果：一是申诉的大量涌现，导致无限申诉、无限再审，造成诉讼秩序的混乱，造成巨大的司法资源浪费；二是大量的申诉得不到及时处理，使一些确有错误的案件得不到及时纠正。
　　2、立法缺陷。参阅有关国家诉讼法对再审程序的规定，可以发现一个特点，即：对提起再审条件规定较为严格的法律，相对再审程序的规定内容就简要一些，如法国诉讼法；而对提起再审条件规定较为宽松的法律，相对再审程序的规定内容就具体一些，如前苏联诉讼法。我国应当是属于对再审条件掌握比较宽松的国家，因此，有关规定应该具体、明确。申诉、申请再审作为一种诉讼行为，应当与起诉、上诉一样，必须符合一定的条件。虽然现行刑、民两部诉讼法在修订后对审判监督程序作了修改，又有有关司法解释作补充，但仍有较大的局限性，没有完整地对再审之诉的提起条件和如何审查作出规定。由于三大诉讼法对提出申诉、申请再审没有条件限制，造成申诉、申请再审在发起之时就显得十分无序：一是启动再审的途径过多。三大诉讼法中规定的提起再审的途径有三种：当事人申请、人民法院自行发现和人民检察院提起抗诉。提起再审的渠道多虽然有利于发现裁判错误，但是也创造了过多的不安定因素；二是对提起再审的事由（理由）规定的过于笼统，不准确。三大诉讼法虽然规定了几种可以申请再审的事由，但不够科学、具体，与德国、日本等国家的法律规定相比，过于原则笼统，缺乏可操作性。如“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”，也就是说当事人在任何时候都可以以“新的证据”来提起再审，而“足以推翻原判决、裁定”也容易造成各方和法院理解的不一致；三是再审审级、次数的无限性。我国三大诉讼法没有规定明确的再审审级和次数，造成现行的再审制度突破了两审终审制。再审次数的无限性使生效裁判的既判力一次次被否定，司法机关的权威受到质疑。同时再审的无限性使当事人之间的权利义务关系无法固定，有限的司法资源过多地纠缠在一个案件上，违反了诉讼效益原则。
　　3、司法缺陷。秩序是法律的价值取向之一，秩序也是诉讼程序追求的价值目标。如果确定的终局裁判可以被随意推翻，那么，程序的安定性无法得到保障，还会造成法律关系的不确定，社会关系的不稳定，法律的秩序价值无法实现。审判监督程序的价值在于通过严格程序要求，规范申诉人的申诉行为和司法机关启动再审的行为，使有重大缺陷的案件得到及时的纠正，使正当的裁判得到维护，从改与不改两方面维护生效裁判的既判力和稳定性。因此，对审判监督程序的设置应与一、二审程序设置一样，做到明确、具体、经济，充分体现程序公正和程序效益的要求。分析我国审判监督程序，无序化的问题十分突出，这种无序的结果是增加了对审判干预的渠道和审判实际操作上存在极大的随意性。再审启动主体多样化，启动程序过于宽泛，导致再审案件过多，无限申诉，终审不终。在对申诉、申请再审的审查过程中，往往出现权力因素、行政因素和人情因素等干扰大于法律审查因素的情况，如由于人大、政协或者党委、政府等领导的个案督办而进入再审的案件，有时缺乏充分的法定再审依据。
　　4、效果缺陷。由于上述理解不一和缺乏规范，导致在保护当事人申诉、申请再审权和维护生效裁判的既判力，追求个案公正还是程序公正的价值取向上出现失衡。一方面申诉、申请再审占法院信访总量的较大比重，而且数量有逐年递增的趋势，使法院不得不以较多的司法资源来应对。有过这种说法：“申诉人只花几角钱，案件翻个底朝天。”意思是说申诉人只要向法院寄封申诉状，法院就得将案件从头到尾再审查上一遍。这种对申诉诉讼没有一点制约的制度，十分有利于一些申请人滥用诉权，损害正常的诉讼秩序。同时这种申诉、申请再审行为的不规范，对案件的审查处理也十分不利，如有的申诉没有相关法律文书、有的没有具体的申诉理由，有的当事人地址、名称不准确等等，都对今后的诉讼活动的正常进行造成制约；另一方面当事人重复申诉、申请再审，程序的终局性无法体现，生效裁判确定的权利义务关系仍长期处于“悬置”状态，极大地损害了司法权威。
　　（三）设置申诉、申请再审审查程序的必要性和重要性
　　审查申诉、申请再审是否有理，是实行审判监督的具体内容，通过审查，判断案件是否需要进行再审，作出是否启动再审的决定。这一过程就程序意义而言，是一个再审立案的过程，其性质属于程序性审查。但是，再审立案的审查有别于对起诉、上诉的形式审查，这种审查要求对已生效的裁判是否存在违法作出判断，因此，再审立案审查必须对已生效案件的实体进行审查，在这一审查中，要对案件的事实和法律适用进行分析、判断。这种涉及实体内容的审查对裁判的结果将会造成直接的影响，因而必须有具体的规定规范这一审查程序。按照目前司法实践通常做法，这种审查分为两种形式：一是法院指定专人对申诉、申请再审材料进行审查，根据生效裁判认定的事实、适用法律、判定责任，针对申诉、申请再审所提出的理由、证据等进行分析、判断，认为申诉、申请再审无理的，予以驳回；认为案件可能违法的，则决定再审；二是对有一定难度的案件，将原审全部案卷调出，指定专人通过阅卷进行审查，必要时召开听证会听证，在对案件事实，适用法律案方面进行全面深入的审核后，认为原裁判正确的，予以驳回；认为案件可能违法的，则决定再审。目前这些操作由于没有具体审查程序的规定，具有很大的随意性和隐蔽性。首先，对申诉、申请再审是否给予审查，没有刚性规定，有的申诉、申请再审拖至几年不予答复，造成所谓的“申诉难”，当事人的基本诉权得不到维护，这种现象在申诉量十分膨胀的现在，发生的更为普遍。其次，对申诉、申请再审提供的证据或证据线索审查或调查情况不公开，有背司法程序的基本要求。有的申诉、申请再审人在提供了大量的证据后，满怀希望地等待着再审的到来，但在与法院没有任何接触的情况下，得到的却是驳回申诉的通知，往往使申诉、申请再审人对法院审查工作的负责性和公正性产生怀疑。第三，审查的组织形式没有要求。对申诉、申请再审审查是个人制还是合议制，是合议庭负责还是庭长或院长负责，都不明确，这就很容易造成申诉、申请再审审查人个人说了算的情况发生，而在司法程序中，以个人意志决定案件对司法公正是最大的威胁。第四，对审查的期限没有限制。诉讼法对一、二审、刑事再审案件审理期限均作了明确规定，但对申诉、申请再审的审查却没有期限规定，造成大量申诉、申请再审案件久拖不结但又不违法的情况发生，其审查处理效率受到很大影响。“没有效率，公正就有可能失去固有的价值”，如果一件可能有错的案件不能及时通过再审加以纠正，当事人的合法权利将始终处在被侵害的状态，并且在不断的扩大。如果一件错判案件得到及时纠正，当事人及至国家的被损利益都会降低到最小限度。因此，申诉、申请再审审查的无限性，必然危及司法的公正性。
　　由于前述在当前申诉、申请再审审查工作中缺乏程序规范带来的种种弊端，有必要设置和规范申诉、申请再审审查程序，以此使作为当事人诉讼权利的申诉、申请再审在符合提起再审条件时能真正得到保护，同时防止凭借宪法中公民民主权利意义上的申诉权或者非诉讼主体的法律监督权无限地随意地引发再审之诉，启动再审程序。设置申诉、申请再审审查程序，就是要将三大诉讼法规定的作为当事人诉讼权利的申诉、申请再审确立为“再审之诉”，与宪法规定的作为公民民主权利的申诉权严格区分开来。再审之诉既然是诉讼权利，就意味着是一种有明确程序保障的权利，对于这种权利，司法机关必须依法定程序给予正式的答复，不得无限期地任意地不置可否。再审之诉应和起诉、上诉一样遵循法律规定的条件和程序进行。由于再审之诉是要求撤销原裁判并对案件重新作出裁判，因此，与起诉、上诉相比，启动再审之诉的条件应更为严格。考察国外如美国、法国、德国、日本等国家的法律，虽然有的并无直接关于“再审”的称谓规定，但亦有相类似程序的规定。如美国法律中的“对终局判决的上诉”的规定，在这种上诉中，对上诉的审级、范围、效力都有诸多的限制，以此保证终局判决的既判力和程序的稳定性。又如法国新民事诉讼法规定，再审作为一种特殊的“非常上诉”途径，仅在法律有严格规定的四种情况下才能得到受理。在我国当前法律未予修改立法缺陷不能及时克服的情况下，从司法解释的途径对申诉、申请再审审查程序进行设置，对于正确区分和处置宪法规定的民主权利之一的申诉权和作为诉讼权利的申诉、申请再审权，切实保障当事人正确行使申诉、申请再审的诉讼权利，防止滥用诉讼权利，规范诉讼秩序，克服启动再审程序的随意性，改变无限申诉、无限再审状况，无疑是极端重要和非常必要的。
　　二、申诉、申请再审审查工作程序化的价值与功能
　　(一)正确认识申诉、申请再审审查程序的含义
在目前我国的刑事诉讼法和民事诉讼法中均有“审判监督程序”一章，按其字面理解应为一种监督行为，而“监督”一词在司法领域并不能反映诉讼程序的基本特性，所以大多数国家把这一程序称之为“再审”程序。而我国诉讼程序中的“审判监督程序”之提法实际上是搬抄前苏联诉讼法中的提法。而就这一程序所规定的内容看，主要是规定申诉主体、期限、启动再审的主体和条件，以及启动再审时应有的法律手续及其法律后果等，这实际上是对申诉、申请再审的审查以及再审案件立案程序的规定，而对再审案件审理适用的程序仅仅笼统地规定了原来是一审案件就按一审程序，原来是二审案件或上级法院提审的就按二审程序处理。为此有学者认为：“审判监督程序只是与当事人申请再审并列的一种发动再审程序的方式，是再审程序的一个重要组成部分，不能将审判监督程序与再审程序混同，我国诉讼法将当事人申请再审规定在审判监督程序一章，是将两者滥用的例证。现行诉讼法中的所谓的审判监督程序实则应当定为再审程序，审判监督程序的提法应当休矣”。不难看出，立法者从“监督审判”的角度出发，忽视审判程序的基本特性，将再审的立案程序混同于再审审判程序，或者说他们在立法理念中根本就没有“再审立案”的概念，从而导致审判监督程序制定混乱，再导致司法的混乱。
　　严格地说，审判监督程序与再审程序是有区别的。在我国的审判实践中，审判监督工作明显地分为两个阶段，即对申诉、申请再审的审查阶段和再审审理阶段，这两个阶段都属于审判监督的内容，但各自是相对独立，又是相对完整的，这种独立性和完整性主要取决于两者的目的与任务不同。对申诉、申请再审审查的目的是经过审查，决定是否受理以及是否进行再次审理，而不对案件进行再审。因此，这是一种程序性审查，其任务有二个方面：一是审查决定是否立卷受理，二是审查决定是否进入再审。而再审则是对已经进入再审的案件进行重新审理，决定是否需要撤销原裁判、是否需要重新确定当事人之间的权利义务关系。因此，申诉、申请再审审查阶段是再审的前提和基础，是独立于再审的阶段，不能与再审混为一体。
审判监督工作中，申诉、申请再审审查工作这一阶段的独立性和完整性决定了这一阶段适用程序的独立性和完整性。所谓申诉、申请再审审查程序就是指人民法院对当事人的申诉、申请再审进行审查适用的程序，即对当事人的申诉、申请再审是否符合受理条件，以及对符合受理条件的进行审查以决定是否启动再审所适用的程序。这一程序是独立于再审程序的程序，是审判监督程序的重要组成部分，实践的需求以及立法上对这一程序的缺失，使得对这一程序的研究成为必要，也愈加迫切。
　　（二）正确认识申诉、申请再审审查程序的价值与功能
　　申诉、申请再审审查程序作为审判监督程序的重要组成部分，它在人民法院的审判监督工作中具有重要价值，发挥着十分重要的作用。
　　首先，它关系到法律规定的申诉权、申请再审权能否得到保护和实现，在尊重和保障人权方面起着十分重要的作用。申诉权是我国宪法规定公民享有的一项民主权利，我国诉讼法规定的申诉权、申请再审权则是公民的一项诉讼权利，它是指当事人对已生效的法院裁判不服，要求重新审理作出裁判的权利。诉讼法上的申诉权和申请再审权是宪法规定的公民申诉权的具体化。申诉、申请再审审查程序是对当事人提出的申诉、申请再审能否受理、是否有理、能否进入再审进行审查所适用的程序，因此，该程序围绕当事人的申诉权和申请再审权展开，通过审查决定能否给予保护和实现。当事人提出申诉、申请再审，是其处分私权利、行使法律赋予的诉讼权利的行为，根据私法自治原理，人民法院应高度尊重和重视当事人这种处分权，充分体现当事人的意思自治，其重要的途径之一就是建立完善的申诉、申请再审审查程序。
　　其次，申诉、申请再审审查程序对于维护人民法院生效裁判的既判力、维护司法权威发挥着重要作用。当事人对人民法院生效裁判不服提出申诉、申请再审，人民法院通过审查，根据依法纠错的原则，对于不符合受理条件和再审立案条件的，予以驳回，对于符合再审立案条件的，裁定或决定进入再审。申诉、申请再审审查程序通过规范人民法院的司法审查行为，对当事人的申诉、申请再审请求进行严格的筛选，将不符合条件的排除在司法再次救济之外，从而确保生效裁判的稳定，维护司法权威；对于那些可能有错误符合再审立案条件的生效裁判，通过启动再审程序，确保错误的生效裁判得到纠正，实现司法公正，人民法院的这种“实事求是”本身就是确立司法权威的重要手段。
　　再次，申诉、申请再审审查程序对于规范诉讼秩序、改变无限再审、实现程序公正具有十分重要的意义。由于当前的立法对于当事人的申诉、申请再审的次数、理由、管辖等受理条件及再审立案标准未作出明确具体的规定，实践上可操作性不强、标准不一，这种对当事人申诉、申请再审权的轻视，客观上易导致权利的滥用，造成当事人无限申诉、多头重复申请，使得申诉、申请再审诉讼秩序混乱无序，也不利于当事人权利的保护。建立科学的申诉、申请再审审查程序，通过对申诉、申请再审的主体、时效、管辖、次数、理由、审查方式、审查范围和审查依据等进行规定，使得当事人提出申诉和申请再审、人民法院受理和审查工作有法可依、规范有序，实现申诉、申请再审工作程序化和规范化运作，从而变无限申诉为有取申诉，变无限再审为有限再审。建立公开、公平、规范有序的申诉、申请再审审查程序，通过规定具体受理条件和审查标准等，客观上限制了法官审查与决定的随意性，为当事人的再次司法救济提供了平等的机会，实现了程序公正。
　　最后，建立申诉、申请再审审查程序对于完善人民法院的审判监督程序，进一步发挥审判监督功能具有十分重要的意义。如前所言，我国现行的审判监督制度对申诉、申请再审审查程序的规定相当原则、宽泛，这种现状制约着申诉、申请再审审查工作的深入开展，在一定程度上制约着审判监督纠错功能的实现，使审判监督工作陷入被动局面。建立申诉、申请再审审查程序，从规范对申诉、申请再审的形式审查和实体审查上，提高审判监督工作的质量与效率，最大限度地发挥审判监督的纠错功能，保证确有错误的生效裁判得到纠正，正确的生效裁判得到确认，切实保护当事人的合法权益，实现社会公平与正义这一根本目标。
　　申诉、申请再审程序的功能主要体现在：过滤、筛选功能：经过审查将不符合再审条件的申诉、申请再审依法消化处理，维护生效裁判的稳定性和权威性；对符合再审条件的案件启动再审程序，依法纠错，使有限的司法资源集中用于确有错误必须纠正的重点案件上来；稳定功能：通过在申诉、申请再审审查过程中的服判息诉教育工作，维护社会稳定。
　　三、申诉、申请再审审查程序的制度设计
　　现行再审制度的缺陷之一是在法的结构上欠缺认识和确认再审事由的规范化、统一化程序，再审事由的审查和确认缺乏刚性约束。有学者提出有必要将再审事由的审查程序纳入法定的阶段，构成再审程序的“二段式”结构。司法实践中多年来实行的也是“二段式”结构，即：法院对当事人的申诉、申请再审决定受理后要向当事人发出受理通知或予以告知，并编立案号，作为申诉、申请再审案件进行复查，经审查确认该案件确有问题后，要再作出再审决定或裁定，并重新编立案号，使案件进入再审程序。在这“二段式”中，审查工作没有法定性程序，实践中做法多种多样，因此，必须对这一程序加以规范。
　　（一）申诉、申请再审审查程序的基本原则
　　我们认为，在申诉、申请再审审查程序的设计中，应遵循以下原则：
　　1、公正与效率原则。首先，追求司法公正和社会正义是法律的根本目标，司法公正也是法院审判工作的灵魂与生命。司法公正应当包含实体公正和程序公正两个方面已为人们所普遍接受。实体公正是程序公正的目的，程序公正是实体公正的保障。因此，程序公正具有独立的价值意义，它体现了一个国家司法制度的整体公正。作为申诉、申请再审审查工作的一个程序设置，必然要以公正原则贯穿始终。公正原则要求这一程序的设计符合公正、公开、透明、平等的基本要求，以切实保护当事人的诉讼权利，并防止滥用诉权。其次，效率同样是司法追求的目标，在司法公证的前提下，效率不容忽视。人们常说迟到的公正不是真正的公正，缺乏效率的程序设计无疑会增加当事人的讼累和诉讼成本，浪费司法审判资源，并使司法权威受到损害。
　　2、依法纠错原则。“依法纠错”原则与“实事求是，有错必纠”原则的区别在于，后者强调凡生效裁判确有错误的，都应当予以纠正，以致演变为无论错误性质、大小、也无论何时发生，只要发现错误，就应当启动再审程序予以纠正。这一原则过于强调了审判的客观公正性、裁判的绝对正确性和错误裁判的可救济性，而忽略了司法的中立、被动性、诉讼公正的相对性和诉讼程序的安定性及法律关系的稳定性，违反了司法程序和诉讼活动的特殊规律。而“依法纠错”原则是指只有当生效裁判存在着依照法律规定应当纠正的错误时，按照法律规定的程序和再审改判标准，才可以启动再审程序。实现从“有错必纠”到“依法纠错”的转变，符合再审程序作为一种补充性的特别救济程序所自有的内在的必须严格遵循的规律，可以较为科学、客观地界定对司法错误的衡量标准，并可以通过设计制定再审之诉的主体、时效、管辖、再审立案标准和改判标准等一系列有关再审的具体制度，实现再审程序的规范化运作。
　　3、平衡与经济原则。再审程序不能简单、片面地理解为仅仅是纠错程序，再审程序还有一个重要的功能就是维护正确生效裁判的既判力和司法权威。因此在设计有关再审立案的审查程序时，必须坚持兼顾纠正错误裁判与维护生效裁判既判力的平衡原则。纠正错误裁判，维护当事人的合法权益，追求司法公正无疑是再审程序特有的重要功能，而维护生效裁判的既判力和树立司法权威更是任何一个法治国家的司法权成为社会纠纷最终解决机制的必要保障，因此，再审程序也要将维护生效裁判的既判力放在重要位置来考虑。要坚决维护正确生效裁判的既判力，不能因当事人的反复无理缠诉或者其他因素的干涉而轻易启动再审程序，只有当生效裁判出现符合法律规定的应当且必须纠正的错误时，才可以依法进行再审和改判。此外由于现行法律对申诉、申请再审规定的突出弊端是无限性，对申诉、申请再审的时间、次数、审级等无限制，它在使终审裁判始终处于一种不确定状态的同时，也造成有限的司法资源、人力资源的无限浪费。因此，再审审查程序的制度设计，还必须考虑经济原则。要科学、合理地设定审查程序的过程和环节，尽力做到司法资源的优化配置和诉讼成本的节约，对原裁判有一些微小的瑕疵，无纠正必要的则不应动用司法资源予以再审，最大限度地防止重复劳动。
　　4、有诉必理原则。“有诉必理”是一般诉讼的基本原则。但在审判监督程序的再审立案中却没有得到实现。由于长期将审判程序中的申诉权混淆为宪法意义的民主申诉权，因此，在放任申诉人随意行使申诉权的同时，没有将这一权力行使纳入诉讼轨道加以规范，从表面上看似乎有利于申诉权力的行使，实际上造成这一权力难以实现。现行诉讼法中没有对申诉、申请再审请求的受理作出规定。因此，对待各类申诉、申请再审的处理，法院、检察院都具有很大的随意性。虽然作为申诉信访工作，在司法机关内部的工作要求中有“件件有答复，件件有着落”的工作要求，但对申诉信访工作的要求，并不能代替和解决具有诉讼性质的审判程序中的再审立案问题。在司法实践中，往往申诉、申请再审少一些的地方，当事人的申诉、申请再审可以得到及时审查处理，而在案件多，申诉、申请再审多的地方，其请求往往得不到及时处理，申诉难的问题依然普遍存在。为从根本上解决群众反映强烈的申诉难问题，在设置申诉、申请再审的审查程序中，申诉、申请再审作为“再审之诉”，应贯彻“有诉必理”的原则。
　　5、公开原则。公开、透明是诉讼程序制度的一项基本原则，我国三大诉讼法中，都有关于公开审判的专门规定。由于司法的公开维系着司法的公正，因此，近几年来，我国司法改革的一项重要内容就是推进和完善司法公开制度。可以说，健全和完善公开审判制度是我国审判方式改革的一项核心内容。对申诉、申请再审的审查是一项特殊的审判活动，是对当事人诉讼权的处分，这种处分不仅是形式上的，同时也包含着实体意义，不论是维持原判，还是决定再审，都是对原裁判结论作出的判定，因而也就必然关系着有关当事人的切身利益。但是，我们诉讼制度中没有对审查程序作具体规定，因此，也谈不上申诉、申请再审审查程序的公开性。按目前的操作方式，法院在收到申诉、申请再审请求后，一般指定专人进行审查，审查后提出意见向合议庭或庭长乃至院领导汇报，认为原判不错的，予以维持，如果认为有可能错判的，或再经审判委员会讨论，决定是否再审。在这一系列的过程中，申诉、申请再审人是排斥在程序之外的，这种审查的隐密性有可能导致审查人员审查的主观、偏面性，也容易引起有关当事人对审查结论公正性的怀疑，进而从根本上破坏司法公开的价值取向。在审判监督改革中，许多法院已经对上述种种弊端引起重视，并采取公开听证，公开听诉等方式进行申诉、申请再审审查方式的改革。因此，在申诉、申请再审审查制度改革中确定公开原则并在立法中加以明确规定是十分必要的。申诉、申请再审审查的公开应体现在这样几个方面：一是受理公开。在决定受理申诉、申请再审请求后，应及时告知原审有关诉讼当事人，使各有关当事人都知晓该诉讼目前又进入了一个特殊的诉讼程序；二是审查公开。在受理申诉、申请再审后，应根据案件具体情况组织有关当事人参加的听证会，充分听取当事人的当面陈述，以确保作为诉权基本内容的陈辩权得到行使；三是结论理由公开。申诉、申请再审审查完结后，必须将审查结论告知各有关当事人，不论是维持原判，还是提起再审或抗诉，都应当针对申诉、申请再审理由作出答复，具体阐明审查结论的所有理由。
　　（二）申诉、申请再审审查程序应包括的内容
　　再审之诉应界定为一种在特定情形下才能运用的特别救济途径，因此，必须有一定的条件限制。对申诉、申请再审审查程序的设置，我们认为应考虑以下因素：程序的法定性；程序的有序性；程序的时限性；程序的终结性。具体体现在以下方面：
　　1、关于申诉、申请再审的主体。要改变现行法律对发起再审的主体规定过于宽泛的情况，严格限制再审主体，应从以下三个方面进行规范：
　　一是刑事案件的申诉主体应限于案件的当事人、法定代表人和当事人的近亲属；民事案件申请再审的主体应限于案件的当事人和法定代理人，若原审案件的当事人因某种原因归于消亡时（如自然人死亡、法人或者组织的合并分立、企业的改制等），可以由其权利义务的继承人代为提出。
　　二是逐步减少和取消法院依职权启动再审程序。当事人有权对自己的权利进行处分，决定是否行使，而法院居中裁判的地位决定了其消极、被动的角色，法院主动提起再审，有违当事人意思自制原则，是对当事人私权的干预。
　　三是严格限制检察机关提起抗诉的范围。人民检察院是法律的监督机构，其抗诉的提起是以国家公权力直接介入私法范畴，在民事再审诉讼中，人民检察院抗诉实质上是替代一方当事人行使私法诉权，与民事诉讼的平等对抗机制不相符合。因此对检察机关的抗诉应严格限制，一般来说应仅限于涉及国家和社会公共利益的。
　　2、关于申诉、申请再审的时效。对提出申诉、申请再审的期限作合理的界定。有利于维护生效裁判在一定时间后的稳定，有利于当事人及时依法地行使自己的申诉、申请再审权利，有利于对申诉、申请再审的及时复查和避免不必要的执行回转等。现行民、行诉讼法对提出再审申请均规定为原裁判生效后两年，这两年的期限应为不变期间，不适用有关诉讼时效中止、中断的规定。现行刑事诉讼法对提出申诉的期间没有规定，应按照最高人民法院《关于规范人民法院再审立案条件的意见（试行）》的规定，除认为案情重大、疑难、复杂或可能改判宣告被告人无罪的外，对刑事生效裁判提出申诉的期限为刑罚执行完毕后两年内。
　　3、关于申诉、申请再审的管辖。对申诉、申请再审案件的管辖，我国三大诉讼法规定，申诉、申请再审可以向原作出生效裁判的人民法院提出，也可以向其上一级人民法院提出。为规范申诉、申请再审的诉讼秩序，应按照最高人民法院《关于规范人民法院再审立案条件的意见（试行）》的规定，一般由作出原生效裁判的法院管辖。当事人向上级人民法院提出申诉、申请再审的，一般均应将其申诉、申请再审转有管辖权的人民法院审查处理。对经过了原作出生效裁判的法院审查处理的申诉、申请再审，方可向上一级人民法院提出。上级法院对已经下级法院再审的案件认为确有必须改判的错误的应当提审，不应令下级法院反复再审。
　　4、关于申诉、申请再审的次数。为了改变现阶段无限申诉、无限再审导致诉讼秩序混乱，司法资源极大浪费的弊端，有必要对再审的次数作出明确的规定。对于申诉、申请再审案件，原则上同一法院应只能复查及再审一次。对当事人基于同一理由的申诉、再审申请，上级人民法院经审查认为下级人民法院的审查处理有错误的，可指令下级人民法院再审一次。总之应避免司法资源过多纠缠在一个案件上，司法权威不断受到损害。
　　5、关于申诉、申请再审的事由。应考虑四个方面的内容。
　　一是案件审判违反法定程序。在对再审之诉的审查中，应贯彻程序与实体并重的理念，对于程序违法主要包括：审判组织未依法组成、违反有关回避规定、剥夺或限制当事人法定诉讼权利、依法应当开庭审理的案件未开庭审理、违反案件管辖规定受理诉讼、遗漏必须参加诉讼的当事人、未经合法传唤当事人而缺席判决、裁判遗漏诉讼请求、超越诉讼请求作出裁判等；
　　二是案件认定事实和证据方面的错误。由于法官对事实的认定主要依赖于证据，因此在再审之诉的审查程序中，主要应按照证据规则的要求，重点审查证明案件事实的主要证据的证明效力上。对证据的审查一要注重原裁判在认定事实采纳证据时是否符合证据规则，即原裁判在适用证据规则方面是否存在错误；二要注意对新证据的审查，即注意区分新证据在原审未能提出是由于申请人本人的过失或者恶意地怠于提供还是非申请人的主观因素、新证据与生效裁判密切关联还是可另行起诉。同时还应注意，如果原生效裁判认定事实所依据的主要证据发生变化的，虽不能认为原裁判错误，但也应作为提起再审的法定事由；
　　三是适用法律错误。法律适用方面的错误主要包括适用法律条文错误、适用了已失效的法律、违反法律位阶适用规则、违反法律关于溯及力规则等。
　　四是审判人员在审理案件中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的，虽然不一定必然导致案件原裁判错误，但也应作为提起再审的事由。
　　最高法院结合我国对申诉、申请再审审查的实际需要，充分吸纳法学界探讨的积极意见，在《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》中就启动再审的条件作了具体规定：第一，刑事案件再审条件，（1）有审判时未收集到的或者未被采信的证据，可能推翻原定罪量刑的；（2）主要证据不充分或者不具有证明力的；（3）原裁判的主要事实依据被依法变更或撤销的；（4）据以定罪量刑的主要证据自相矛盾的；（5）引用法律条文错误或者违反刑法第十二条（从旧兼从轻原则）的规定适用失效法律的；（6）违反法律关于溯及力规定的；（7）量刑明显不当的；（8）审判程序不合法，影响案件公正裁判的；（9）审判人员在审理案件时索贿受贿、徇私舞弊并导致枉法裁判的。第二，民事案件再审条件陈上述（2）、（3）、（6）、（8）、（9）相同外，还有：（1）有再审申请人以前不知道或举证不能的证据，可能推翻原裁判的；（2）就同一法律事实或同一法律关系，存在两个相互矛盾的生效法律文书，再审申请人对后一生效法律文书提出再审申请的；（3）引用法律条文错误或者适用失效，尚未生效法律的；（4）调解协议明显违反自愿原则，内容违反法律或者损害国家利益，公共利益和他人利益的。第三，行政案件再审的条件陈与刑事、民事有5项相同，以及1项与民事（3）相同外，还有：（1）依法应当受理而不予受理或驳回起诉的；（2）有新的证据可能改变原裁判的；（3）行政赔偿调解协议违反自愿原则，内容违反法律或损害国家利益，公共利益和他人利益的。最高法院的规定进一步细化了再审条件，有些方面对诉讼法的有关规定有所突破，在现阶段具有司法解释效力，对防止再审的随意性起到积极作用。
　　（三）申诉、申请再审的审查与处理
　　1、受理。接到当事人提出的申诉、申请再审后，首先要进行形式审查：一是申诉、申请再审材料是否规范，载明了当事人的基本情况，申诉的事实与理由，没有漫骂污辱性等语言；二是附全所有涉案的法律文书；三是以有新的证据证明原裁判认定的事实确有错误为由申诉、申请再审的，应附有证据目录，证人名单和主要证据复印件或照片，以及有关证据线索；四是本院对本案是否具有管辖权。经审查形式要件不符合的，不予受理，并告知申诉人补证或向有管辖权的法院申诉。对符合形式要件条件的申诉，应在7日内予以立案，并书面通知申诉人。并将申诉材料送达被申诉人。
　　2、审查。审查是关键程序，按照诉讼公开原则，申诉、申请再审的审查也应公开。一是告知涉案的所有当事人。在立案时，就应通知本案各当事人，刑事案件还应通知检察院；二是调查取证内容公开。在审查再审事由过程中，如果需要法院依职权调查核实新证据（如根据当事人提供的证据线索应依职权调取的），这些证据不论对哪一方当事人有利或不利，都必须向所有当事人展示；三是听证或听诉。听证就是由合议庭集体听证。申诉人提供的新的证据应交对方当事人质证，展示依职权调查取得的证据，并听取当事人的陈述。听诉就是听取申诉人对申诉理由的陈述，主要用于刑事案件的被告和民事案件中一方当事人拒绝听证的案件。
　　对申诉、申请再审的审查方式，通过近年来审判监督改革的实践，我们认为应根据案件的具体情况，采取初次申诉、申请再审由业务庭审查、书面审查、听证审查、调卷审查的方式进行。一般情况下，先由业务庭初次接待提出建议，然后由立案庭书面审查，对于基本符合形式要件的申诉、申请再审的审查，再实行合议庭（或独任法官）排期听证，参加听证会的原则上是提起再审之诉的双方当事人。听证后，对原裁判事实认定清楚，法律适用准确，当事人的申诉、再审申请明显不具备法定或者规定的再审条件的，合议庭即可直接驳回当事人的申诉、再审申请；对原裁判认定事实存在疑问或者适用法律存在问题，当事人的申诉、再审申请有一定理由的，由合议庭合议后决定调卷进一步审查。
　　对申诉、申请再审的审查范围，应按照当事人意思自治和节约审判资源的指导思想，仅限于申诉、申请再审人所提出申请的事实和理由的范围，而不做全案审查。对人民检察院提起抗诉的，应围绕抗诉的事由进行审查。同时审查申诉、申请再审，应只以是否符合启动再审程序为限，不对当事人的实体权利作认定和处分。
　　3、审议。审查组织应由合议庭承担，审议由合议庭集体合议，按少数服从多数原则表决。鉴于再审程序的特殊性，为充分维护裁判的公正性，启动再审应由审判委员会决定，尽最大可能不使终局的再审发生错误。
　　4、裁决。经审查，合议庭或审判委员会认为该案不符合再审条件的，应作出不予受理的裁定，针对申诉理由阐明不予受理的理由，并由合议庭署名；审委会认为应当再审的，应作出刑事再审决定书或民事再审裁定书。决定书、裁定书均由合议庭署名。如果案件系本院院长在工作中发现可能有错的，应交由合议庭审查，并提交审判委员会讨论决定。
　　四、对申诉、申请再审审查程序的立法建议
　　目前我国学术界在讨论审监制度改革中提出了许多不同的方案，归纳起来主要有这样几个方面：一是取消或限制法院、检察院依职权提起再审，确定再审之诉；二是明确提起再审条件；三是再审应由原审的上一级进行；四是严格再审提起期间和限定申诉、申请再审审查期限。这些方案的设定与构想对审监制度的改革具有积极的参考价值。但是作为一项诉讼制度，在重构时必须按照诉讼程序设定的基本要求全面考虑，并结合我国司法实践的具体现实状况加以构想，使之在具备先进性的同时不脱离现实性。
　　(一)申诉、申请再审审查的审级设定
　　申诉、申请再审审查的审级，决定再审的审级。法国、日本、德国等大陆法系国家在再审审级的规定上不尽相同，有的再审权属归于原审的上级法院，有的归于原审法院，有的按诉的理由分别归于上级或原审法院。我国诉讼法及相关解释规定，申诉、申请再审审查一般由原作出生效裁判的法院进行，上级法院认为确有必要的，也可以直接受理。按照监督关系论定，申诉、申请再审的审查由原审的上级法院受理更为合理，本法院对自身作出的生效裁判予以否定或修正，一般很难完全实现。如果在原审法院审查并维持后，再由上级法院审查纠正，无疑增加了诉累，于当事人和法院都是不经济的，还可能因为错案得不到及时纠正而扩大当事人的损失，同时也会更多地浪费司法资源。但我国现行申诉审查审级制度的设定也是有其一定的道理：一是各级法院都设有审判监督部门，承担着对各类申诉审查，还有专门的再审机构，专司再审案件的审判，在组织机制上有保障；二是申诉量浩大，上级法院难以承受得起大量的申诉审查工作；三是在大量的申诉中，大部分申诉是无理的，按照“分级负责”原则和“属地管辖”要求，于原审法院作第一轮处理，能够减轻上级法院的压力。在解决这种理论上的科学性与实践上的合理性的矛盾时，应当更偏重思考理论上的科学性。因此，申诉审查的审级应为上一级法院。当事人对生效裁判不服的，可以向作出该裁判的上一级法院提出再审请求，该上一级法院应予受理审查。如果当事人越级向更高一级法院提出再审请求，则属无效。上一级法院经审查维持原判或经再审维持原判的，为终结程序，当事人不得再对本案继续提起诉讼的权力，按此设定，基层法院没有再审的权力，而为确保上级法院和最高法院有充分的审判力量审查处理申诉或审理再审案件，可以将一审案件的审级权限下移，由基层法院承担更多的一审案件，减少最高法院二审案件数量，使最高法院更多地处理不服高级法院生效裁判的申诉案件，高级法院则负责不服中级法院生效裁判的申诉案件，这种“一降一升”，可以使诉讼秩序更加科学化。
　　(二)民事案件提起再审主体的重构
　　再审启动来源有三个方面：一是当事人申诉，二是法院自己发现，三是检察机关抗诉。法院、检察院主动发现不外乎几种情况：（1）在工作中主动发现；（2）在处理此案时发现彼案有问题；（3）因有关政策或处理有关问题需要主动审查发现。按照再审启动来源，再审启动的主体有法院、检察院和当事人，其中当事人是最主要的启动主体。从司法实践看，法院主动提起再审的案件越来越少，检察院除依据当事人申诉而启动再审的外在工作中主动发现并启动再审的也很少。因此，当事人作为再审启动的主体是毋庸置疑的。目前讨论最多的是法院、检察院是否应当成为启动再审的主体。不少学者认为应当取消法院依职权启动再审，其理由主要是：再审程序的启动是因为当事人积极地处分了自己的申请再审权，这体现了民事诉讼当事人处分原则，法院的责任是对当事人的申请是否符合条件予以审查处理，法院在整个民事诉讼中的基本地位应当是中立的裁判者，是消极被动的。法院主动启动再审的积极行为，破坏了这种中立的立场，“法院离开了中立就没有了公正，法院裁判的社会说服力就在于法院的公正形象”。这种“中立”观不无道理，而且现行司法实践中，法院依职权启动再审的的确很少，但是法院依职权启动再审的主体资格不能完全取消，而是要加以限制。一是取消本院主动提起再审的权力，上级法院具有审判监督权力，其一旦发现下级法院的生效裁判可能有错，可以提审；二是本院在执行生效裁判时发现原裁判有错误时，不得自行裁定变更被执行人，应当报告上一级法院审查，上一级法院认为该生效裁判可能有错误，可以提审；三是在当事人没有提出申请再审的情况下，原审法院的上一级法院可以依照同级检察院的提请再审建议，启动对该案的审查程序，如果认为有错判可能的，可以提审。在限制法院依职权启动再审时，取消检察机关依职权启动再审的权力，这样使再审主体基本回归于当事人，既符合民事诉讼当事人处分原则，又克服了公权介入私权而引起的“非中立”问题的发生，避免公权在民事诉讼中偏向一方当事人，使一方当事人利用公权的力量对抗对方当事人的情况发生。
　　(三)再审提起的期限与次数
　　再审提起的期限，是指再审主体在裁判生效后应在多少时间内提出再审申请的限定。这里的再审主体包括当事人和原审的上一级法院。现行民诉法规定为两年，刑事诉讼法没有限定。有学者参照德国、日本诉讼法的规定，提出民事案件“当事人提起再审之诉应当在知道有再审理由之日起1个月内提出，但判决或裁定确定之日起满2年不得提起再审之诉”，这种观点是值得借鉴的。但需要补充的是，这一期限不仅适用当事人申请再审，同样适用法院依职权提起再审和检察院向法院提出再审建议。
　　关于再审提起的次数。按照本文再审审级的构想，再审应限定为一次，对一生效裁判进行再审本来应当是十分填重和严格要求的，而作为当事人在申请再审的期限内应当充分完善再审事由，并在再审中充分陈述，而对方当事人也可以从法院审查申诉、申请再审请求时，积极准备抗辩事由，在经历了公开审查和公开审理后，双方争辩事由应当准备穷尽。所以，就案件事实而言，不应该再发生新的再审事由。而在再审程序或适用法律方面，由于是上一级法院主持的再审，不应该发生严重问题，即便存在一点瑕疵，也只能以此作为代价，换取再审程序的稳定，使再审程序为终局程序。在立法时，应当在法条中明确规定：已经再审的案件不得再适用再审程序，当事人提出申诉的，不予受理。