论文提要：推进民事案件繁简分流，积极探索建立小额诉讼机制，是缓解民事审判工作”案多人少”的重要举措。新修改后的民事诉讼法第162条规定：基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第157条第1款规定的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审。这标志着小额诉讼程序在我国正式确立。尽管小额诉讼程序已经确立，但是仅有一个法律条文的规定略显粗糙。于是，各地法院在遵循民诉法规定的基础上，纷纷出台适合当地实际需求的具体实施意见。江苏省高级人民法院也毫不例外，分别于2012年12月27日、2013年12月19日分别发出《江苏省高级人民法院关于印发<关于小额诉讼案件审理程序的讨论纪要>的通知》以及《江苏省高级人民法院关于适用小额诉讼程序审理民事案件标的限额的通知》。然而，《法治日报》的记者了解到，江苏的小额诉讼遇冷，而且此现象在重庆、浙江、江西等地也同样的存在。人们呼之欲出的小额诉讼为何在出台后如此受冷，究其背后的原因值得我们去探究。要想使此机制在全国很好的的运行下去，我们还需要借鉴国外经验以及推广较好省份的经验，积极采取措施探索适合当地实际需求的小额诉讼机制。

 

引  言

 

“小额诉讼”，人们呼吁很久的机制，在我国新民诉法修订之后，终于正式确立了该项制度。然而，制度的正式确立并不意味着这项制度的实施道路是畅通无阻的。小额诉讼在其实施的过程中竟然”受冷”，而且笔者所在的基层法院对于小额诉讼只是一提，并没有得到真正的实施。（1）再问人民群众对小额诉讼又知道多少，大部分群众大概都没有听过。所以，该项制度受冷的原因值得我们去探究，推进该项制度实施的措施也需要我们去摸索。

 

一、            小额诉讼程序适用的现实困境

 

目前，在全国法院系统，关于适用小额诉讼程序审理民事案件已经被提上日程，但是真正实施的法院没有几家，小额诉讼真正”受冷”。此类现象，笔者将从基层法院办案的情况、基层法院法官对此的见解以及普通群众的反映三方面来展开描述。

 

（一）办案数量有增无减，办案方式因循守旧

 

在我国社会从传统向现代的转型过程中，法院案件量急剧增加。尤其是随着公民权利意识的加强，”喜诉”现象使得案件数量不断增加，即使是一些比较简单的邻里纠纷、债务纠纷、劳动争议等，公民也喜欢通过诉讼的方式维护自己的权益。因此，案件数量的增加给各地法院以及法官造成了很大的压力。正是基于”案多人少”压力的考虑，我国新修订的民诉法正式确立小额诉讼机制，但是纵观基层法院办案的情况，法官们还是喜欢采取传统的方式按照严格的程序来办案，并没有将小额诉讼适用到具体的民事审判实践中来。

 

笔者所在的基层法院，每年审结民事案件几千多件，而且适合我国新民诉法规定的小额诉讼程序的也有至少一千多件。但是，通过笔者对其所在法院适用小额诉讼程序一年间的基本情况反映如下：（2）（1）小额诉讼适用率为零，也就是讲，没有一件适合适用小额诉讼的案件是通过小额诉讼的程序解决的；（2）办案法官不愿意改变旧有的办案模式。他们觉得将案件重新进行划分，对适合小额诉讼的案件的按照小额诉讼程序进行解决对他们来说将会更加浪费时间。笔者所在法院派出法庭的一个老法官讲到：”办案这么多年，我们已经形成了自己的一套办案方式，现在让我们重新接纳一种新的办案模式，我们反倒不适应。”（3）另一个法官又讲到：”现在案件这么多，我们哪有时间去摸索别的制度，我们还是按照既有的模式去尽快办案吧！”（4）法官的心声我们都听到了，面对不断涌现的案件，这么多年的办案经验，他们已经形成了适合自己的一套办案模式，他们不愿意去改变既有的模式，这也是小额诉讼受冷的原因之一。

 

（二）制度本身略知一二，实施意见了解甚少

 

在受访的法官中，对小额诉讼程序的了解程度而言，大概三分之一的法官非常清楚这项制度，而一半的人只是了解，大概有百分之十的法官对该程序不是很清楚。在问问他们对小额诉讼的实施意见知道多少，他们讲到：”我们只知道一个具体的数额，但是这么长时间没有实施，我们也早都忘记了，至于别的具体的规定，我们只知道江苏省高院出台过一个意见，但是具体的内容我们也只是看过一次，以后就再没看过了，所以现在都不记得了。”再问到他们，现在我们法院对于该项制度是否建立了相关的保障制度，他们讲到：”这个从来没有听说过，一项制度的具体保障制度如果不建立，我们根本不敢去盲目实施这一程序。万一出了事，不利后果谁都不愿意承担。就比如说如果适用该项制度解决纠纷后，当事人不满意，当事人应该通过什么样的救济程序来使自己的权益得到维护，好像这样的救济程序还没有真正的建立。”（5）

 

综合以上法官的观点，说起小额诉讼，大部分法官都明白是怎么一回事。但是，问起该省具体实施该项制度的意见却无人知晓，更不用说该项制度的具体实施。据基层法院的法官讲，我们都知道新民诉法确立了小额诉讼机制，但是该机制的适用我们还无从掌握，这也是该项制度建立之后的现象之一。

 

（三）制度未曾听说，实施从未见到

 

在诉讼当事人群体中，按照当事人的文化水平来论，大概就是本科以上学历的人对该项制度也知之甚少。所以，问起案件的当事人，有谁知晓审理民事案件还可以适用小额诉讼程序。有的人从未听说过有此项制度，而且也不知道该项制度设立的目的，适用该项制度的积极作用。

 

对小额诉讼了解一些情况的当事人，问起他们对小额诉讼的满意程度，他们对小额诉讼实行一审终审表示不愿接受。有位当事人讲到：”小额诉讼是方便了法官，可是如果实行一审终审，这样一来，我们对诉讼结果不满的情况下，我们连上诉的权利都没有了。”（6）从上述对当事人的调查中我们可以看到，小额诉讼程序未被当事人所广泛认知，显示小额诉讼的推广力度不足，而且关于该项程序的制度保障没有真正建立。

 

二、小额诉讼机制受冷的原因分析

 

在大量民商事案件中，小额债务、劳动争议、邻里矛盾、消费者权益保护等纠纷占据了一定比例。基于民事诉讼程序的多元属性，构建一种与案件性质、争议标的额、争议事项的难易程度等因素相适应，使案件能及时妥当处理的小额诉讼程序是近年来理论界和实务界热衷探讨的问题。在建议构建小额诉讼程序的呼声中，我国的小额诉讼机制在新修订的民诉法中正式确立了。然而，该机制确立之后，由于小额诉讼程序本身有很多难以把控的问题；再加上宣传力度的不足，人们并不了解该机制适用的积极作用；法官喜欢依照既有的方式去审理，突然冒出一个小额诉讼程序，法官不愿去尝试。

 

（一）适用小额诉讼程序中的一些问题难以把控

 

从新修订的《民事诉讼法》第一百六十二条的规定来看，法律只是笼统地给出了小额诉讼的适用条件，条件都只是原则规定，对小额诉讼的适用范围并没有具体规定。虽然目前各地颁布了实施意见，但是具体的适用范围还是难以把控。而且一些案件看似简单，审理过程中才能真正发现其中的复杂。所以，小额诉讼程序的适用范围需要明确。

 

江苏省高级人民法院分别于2012年12月27日、2013年12月19日分别发出《江苏省高级人民法院关于印发<关于小额诉讼案件审理程序的讨论纪要>的通知》（7）以及《江苏省高级人民法院关于适用小额诉讼程序审理民事案件标的限额的通知》。（8）前一项通知明确小额诉讼的适用范围，罗列了什么样的案件可以适用小额诉讼程序，什么样的案件不能使用该项程序；当事人对小额诉讼程序形成的判决或者裁定不服的，可以申请再审，这也是对小额诉讼的保障程序。后一项通知明确规定了江苏省各基层法院适用小额诉讼程序审理民事案件标的限额为人民币15000元以下。这两项通知的出台，是对江苏省具体适用小额诉讼的特别规定，但是，即便有这样具体的规定，江苏省的小额诉讼仍然受冷。究其原因如下：

 

第一，适用小额诉讼程序审理民事案件的标的限额明确规定为人民币15000元，表面上看是对民事诉讼的适用范围作了明确限制，但是一起案件的简单难易程度不是通过简单的诉讼标的来决定的。比如一些邻里纠纷，虽然看似简单，但是究其背后都有较为复杂的关系。第二，一项制度如果没有强行的规定强制适用，其设立的初衷会被最终改变。本该适用小额诉讼的案件，由于当事人的意志而不适用，程序设置就失去了应有的意义；本不该适用小额诉讼程序的案件，基于当事人的选择而适用了，原本为小额诉讼程序配套的响应资源就不能有针对性地符合小额诉讼标准的案件使用而存在资源浪费。（9）第三，小额诉讼既然是有别于简易程序的更为简易的程序，将其与普通案件交由同一法庭审理，显然不利于审判人员的专业化分工。小额诉讼案件大多集中在涉民生案件范围，案情简单，审理难度低于其他案件，设立专门审理机构，有利于法官集中精力办理案件，提高效率。特别是在当前基层法院对小额诉讼积极性不高的前提下，设立专门的机构和专人进行审理，有利于小额诉讼程序的推进。（10）

 

（二）案件当事人缺乏对小额诉讼的了解

 

适用小额诉讼程序的案件当事人多为缺乏诉讼知识和技能的普通人民群众，可能会因对小额诉讼程序特点缺乏了解而不能充分行使诉讼权利。另外，即使有的案件当事人对小额诉讼比较了解，但是基于小额诉讼的一审终审，案件当事人害怕自己的权益无法最终实现而丧失上诉的权利，所以，他们也不愿意采用此方式。具体原因分述如下：

 

1．对小额诉讼这一新生事物缺乏了解。作为一项新的诉讼制度，虽然法律工作者已经呼吁多年，但是小额诉讼的法律效果以及社会效果尚未完全体现，大部分当事人不知道、不了解、不信任小额诉讼程序。对新生事物的陌生和抗拒，使当事人甚至在诉讼过程中故意规避适用小额诉讼。

 

2．对小额诉讼程序一审终审的担忧。实行一审终审是小额诉讼程序的一大亮点，但也是目前当事人难以接受小额诉讼的最根本原因。出于对当前司法权力的不信任，当事人担心输了官司又没有上诉纠正的权利；而有些当事人想利用上诉拖延时间，亦不愿丧失上诉权。

 

（三）部分法院和法官态度消极

 

江苏省高院发出两次通知后，并没有强制规定要怎么做，而且各级法院也没有积极响应实施该制度。笔者所在的法院，从2012年接到通知以来，没有适用该程序审理过一个案件。法官惯有思维的固定，使得宁可麻烦一些，也不愿意重新适用一种新的体制去审理案件。因此，该制度主要的推行者--基层法院及其法官都是坐以待毙，我们由此不难想象该制度难以实施的原因。

 

在各基层法院方面而言，他们基于以下原因的考虑，不愿主动强制自身法院鼓励法官去适用该项制度：第一，基于信访维稳工作的考虑。小额诉讼实行一审终审，当事人不能上诉，对自身权益的救济只能通过申诉程序申请再审或者通过信访渠道进行，所以，如果当事人对判决结果不满意，一审法院将承担较大的判后答疑和申诉信访等维稳工作。第二，对法院内部绩效考核的担忧。小额诉讼的一审终审，容易引起再审申请、信访投诉率等指标数值增加，影响法院考核成绩，这样使得法院与法官都心存顾虑，影响小额诉讼的适用。

 

在法官方面而言，他们基于以下原因的考虑，更不愿意去改变一种模式去审理适合小额诉讼的案件：第一，多年的办案经验已经使法官形成了自己饿一套审判模式，突然让他们改变已有的模式去接受另一种模式，他们可能觉得无所适从。第二，面对不断涌现的案件，他们宁愿固守原有的模式，也不愿意去采用另一种模式，这样他们反倒感觉是在浪费自己的时间。第三，对法院绩效考核机制的顾虑。如果因为一起适用小额诉讼案件而使得当事人整天纠缠自己，这样会使他们得不偿失，影响其绩效。

 

三、积极推进小额诉讼机制进程的应对措施

 

（一）积极明确适用范围，逐步减少难控问题

 

前边的原因分析已经讲到，小额诉讼受冷的原因之一就是在适用小额诉讼程序中有一些问题难以把控，针对这些问题，我们将采取以下措施一一进行解决：

 

1．对小额诉讼程序的适用范围从正反两方面进行鉴定。因为对小额诉讼的适用从正的一方面难以将其范围穷尽，所以，对小额诉讼程序的案件类型和适用范围，应该从正反两方面进行鉴定，使得小额诉讼程序更为精确（11）：小额诉讼程序适用的核心是标的额符合《民事诉讼法》第一百六十二条的规定，因此法院在立案庭立案时，应当严格按照原告起诉的标的额进行确定，目前江苏省已经公布了该数据，但是有的省份可能还没有公布；根据《民事诉讼法》的规定，当事人认为生效的小额诉讼判决、裁定、调解书有错误的，可以按照审判监督程序的规定向人民法院申请再审、向人民检察院申请检察建议或抗诉。笔者认为，小额诉讼案件属于简单的民事案件，案件出现差错的几率较低，且多数案件是调撤案件，加之小额诉讼程序的价值取向就是节约成本。因此如果将小额诉讼程序与其他程序的再审不加区分，就很难达到该程序设置的初衷和目的。因此应严格限制小额诉讼案件进入再审程序，可参照法院对仲裁裁决的审查条件，即主要审查小额诉讼案件是否违反了法定程序，而对实体问题一般不做审查。

 

2．坚持小额诉讼程序的强制适用。针对江苏省小额诉讼受冷的情况，江苏省高院应该出台相关规定，对本该适用小额诉讼的案件必须强制适用；对不该适用该程序的案件坚决不能适用。这样不仅可以使得小额诉讼程序得以尽快推广，也可以避免司法资源的浪费。

 

3．设置专门的小额诉讼审判管理机制。为便于统计和管理小额诉讼案件的审判工作，小额诉讼案件适用独立的案件编号。这既是成立专门小额诉讼案件审判庭的基础，亦是在法院内部为小额诉讼实行相关配套机制的保障。建立科学的考评机制。在以法院为整体的评估考核制度中，剥离小额诉讼审判工作，对小额诉讼实行单独考评，不计算因小额诉讼案件产生的申诉、信访等案件数据，清楚基层法院适用小额诉讼程序的顾虑。

 

（二）主动释明相关事项，逐步消除群众疑虑

 

前边已经讲到，适用小额诉讼程序的案件当事人多为缺乏知识和技能的普通人民群众，可能会因对小额诉讼程序特点缺乏了解而不能充分行使权利。为确保诉讼有效、公正、顺利的进行，人民法院可通过宣传栏展示、街头普法、当地媒体报道等多种方式加大对小额诉讼程序的宣传力度，并在立案阶段以小额诉讼相关事项告知书、小额诉讼须知等方式向当事人告知小额诉讼程序的适用条件、审判组织、审理方式、审理期限、裁判文书、诉讼费用标准等相关程序性安排。

 

要想使得广大人民群众尽快接受该制度，必须消除他们心中的担忧，那就是解决小额诉讼一审终审的救济。从法理的角度分析，以小额诉讼程序作出的判决，当事人认为存在法定再审事由的，可以申请再审作为救济。（12）同时，应设置当事人对法院决定适用小额诉讼程序的异议程序，由当事人向原审法院提出异议，原审法院作出是继续适用小额诉讼审理案件，还是转换为一般简易程序案件或者普通程序案件审理。

 

（三）加强法院业务指导，引导法官积极实施

 

由于小额诉讼案件是一审终审，大量的矛盾纠纷会积压在基层法院。上级法院要加强对小额诉讼程序的指导，统一司法尺度。要主动为基层法院的法官”减压”、”撑腰”，让他们有底气去审理小额诉讼案件。法官习惯于既有模式的审判，但是现有的小额诉讼程序更有利于纠纷的解决，更有利办案效率的提高，所以，法官的积极适用，可以使得”案多人少”的压力得到很大的缓解。

 

针对上述情况，目前江苏省已经开始在江苏省丹阳市人民法院试行该项制度，相信通过某一基层法院的经验推广，这项制度会被广泛适用，从而发挥其应有的作用，为缓解”案多人少”的压力。法院工作的推行，还需要法官的配合，所以消除法官心中的顾虑也是我们所必须考虑的。现在法官最担心的就是实行该项制度对于自己绩效考核的影响，所以将小额诉讼程序单独剥离出来势在必行。

 

结  语

 

小额诉讼机制的正式确立意味着我国将大力推行该制度的实施，但是制度实施过程中的受冷只是暂时的，只要我们借鉴成功经验：明确范围、释明作用、调动积极性，相信该制度能够真正发挥其积极作用，进一步缓解”案多人少”的压力。

 

 

 

 


（1） 基于对笔者所在法院关于小额诉讼适用的调查研究所得。

（2） 该情况主要是通过对笔者所在法院2013年1月至2013年12月底案件以及适合适用小额诉讼程序案件的司法统计反映出来的情况。

（3） 某法院派出法庭副庭长，女，41岁，连续几年被该院评为办案标兵、办案能手。

（4） 某法院派出法庭法官，男，42岁，每年的办案数量在该该院排名前五。

（5） 某法院法官，男，46岁，每年结案数同样在该法院排名前五。

（6） 陈某某，男，35岁，大学本科文化，某一案件当事人。

（7） 苏高法审委[2012]11号。

（8） 苏高法电[2013]903号。

（9）（10）广东省高院：《完善小额诉讼制度 规范程序救济途径--广东高院关于小额诉讼制度实施情况的调研报告》，摘自《人民法院报》2014年5月8日第八版调研工作。

 

（11） 蒋吉才：《论我国小额诉讼程序之构建》，中国法院网（www.chinacourt）2004年11月4日。

（12） 范愉：《小额诉讼程序研究》，《中国社会科学》2001年第3期。