党的十八届三中全会对司法体制改革作出了顶层设计、全面部署。之后，中央经过严密论证，决定在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点。《上海市司法改革试点工作方案》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》已经出台并实施，与此同时，全国其他省市也确立了一些试点改革法院、检察院、人民法庭。新一轮司法体制改革正在进入深水区，面临的大多数是难啃的“硬骨头”，涉及深层的体制调整，其深度和广大史无前例，对中国法治必将产生深远影响。

随着中国特色社会主义法律体系的形成，推进依法治国的重点从立法转向了执法尤其是司法。广大司法人员、专家学者、群众对此次司法体制改革充满期待、寄予厚望，同时也表现出一些担忧和困惑，这次司法改革切入点在哪里，司法改革会越到怎样的阻力，改革后司法水平真得能够提高吗，等等。

从中央层面部署看，以员额制为特征的司法人员分类管理及其保障机制、“审理者裁判，裁判者负责”的司法责任制和省以下法检机关人财物统管等四项改革在司法体制改革中居于基础性地位，是司法体制改革的重点难点。围绕上述重点难点深入推进司法改革，不仅需要知难而进、攻坚克难的胆识和勇气，更要脚踏实地进行实践探索，让实践丰富司法改革的顶层设计，丰富司法改革的理论基础。基层法院审理了全国80%以上的案件，80%以上的法官在基层法院，应该说，没有基层法院司法改革的成功就没有此次司法改革的成功。故而，围绕司法改革重点难点，深入总结基层司改试点的经验教训，是切实推进此轮司法体制改革的关键所在。

一、当前基层司法面临的困境

我们注意到，今年6月份，最高人民法院出台了《关于深入整治“六难三案”加强司法为民公正司法的通知》，通知明确指出人民群众对司法作风反映强烈的问题主要是“门难进、脸难看、事难办”问题、“立案难、诉讼难、执行难”问题和“人情案、关系案、金钱案”问题。这“六难三案”问题是“四风”问题在法院工作中的集体体现，严重背离党的群众路线，伤害群众感情，损害人民利益，危害法院司法公信力。这“六难三案”问题在法院确实存在，在少数干警身上还比较突出。这些问题其实与当前的司法困境尤其是基层司法困境是有关系的。笔者这样说并不是为少数违法违纪的干警提供“挡箭牌”，涉及干警违法违纪，我们态度是明确的，坚决查处，绝不手软。当前基层司法的困境是什么呢？笔者总结了一下，主要有如下两个方面：

一是职业保障不力，法官的主体地位难以凸显。现行法官按照普通公务员管理，法官入职门槛较低、行政化加剧、成长空间有限。大量占据法官资格的人员并不从事审判工作，据统计，大概有近40%的法官分布在综合部门和院庭长岗位，这些人员主要从事管理工作，直接审理案件相当有限。当前，基层法官晋级空间有限，法官津贴少之又少，每月200元左右，以农村为主要辖区的基层法院法官收入普遍在2000元—3500元每月，属于养家糊口的水平。为获得更好的收入和社会地位，不少法官以能够当上院领导、庭长、副庭长为目标，进一步加剧了法院内部的行政化，影响了法官依法独立公正行使审判权。此外，由于没有建立科学的法院人员分类管理制度，法官、审判辅助人员、行政人员之间并没有严格的区分，在当前“案多人少”形势下，一些干警撂挑子，往后退，进行逆向选择，要求调到综合部门或相对清闲的业务庭工作，法官的主体地位无法凸显。由于司法工作专业性强，劳动强度大，外部人员进不来、也不想来，而一些法官想着法子“出走”，法官队伍稳定性都成问题。

二是行政化管理色彩重，审判的独立性不够。外部而言，法院司法权本属“中央事权”，各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。然而现实是，法院受制于所在辖区，人事权、财权属于地方，司法呈现地方化、行政化色彩。法院在审理各类与地方利益密切相关的案件时，就不得不考虑地方党政机关的利益。如在在行政审判中，不少案件都是法院动员可能胜诉的原告撤诉。对一些地方领导打招呼的案件，法官在判决时也往往不得不有所考虑，因为法院的经费、法官的人事权及生活保障都掌握在地方手中。地方党委政府也常常把法院与政府的一个职能部门同等看待，当地党委认为是本地重要的活动，不管是否与审判工作有关，往往都要求法院参加，地方搞文明创建、行风评比，法院都不能例外。有的地方还抽调干警搞计划生育、下乡抚贫、拆迁征地等工作，使法院难以集中全力开展审判工作。内部而言，长期以来，形成了内部层层审批、判审分离的审判权运行机制。这种运行机制的优点是监督制约环节较多、有利于发挥集体智慧、便于裁判意见的相对统一、能够充分发挥院庭长作为资深法官的传帮带作用。但其弊端也非常明显：违反了亲历性原则，可能导致司法专断；判与审的分离，引发互相推诿、权责不清、无人负责；审判权运行的行政化降低了司法的效率、也容易滋生司法腐败。

总之，当前基层司法面临法官主体地位不突出，法官激励和保障缺失，审判权运行内部体制不畅，外部行政干扰过多等涉及深层体制机制的问题。

二、基层改革探索的若干思考

中央层面的顶层设计集中体现在“四五”改革纲要中。围绕建立具有中国特色的社会主义审判权力运行体系这一关键目标，“四五改革纲要”针对八个重点领域，提出了45项改革举措，内容涉及深化法院人事管理改革、探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度、健全审判权力运行机制、加大人权司法保障力度、进一步深化司法公开、明确四级法院职能定位、健全司法行政事务保障机制、推进涉法涉诉信访改革等八个方面，其中，深化法院人员分类管理、完善法官保障机制、构建“审理者裁判，裁判者负责”的司法责任制和省以下法院人财物统管等四项改革在司法体制改革中居于基础性地位，是重中之重。笔者总结了一下，从基层实践尤其是江苏省的实践看，基层探索大概有如下思路：

一是做好摸底工作，分析影响审判资源配置及审判权运行的主要因素。今年以来，江苏省法院系统开展了案件饱和度调研，对现有的办案情况、人员配置情况、职业保障情况进行了综合摸底调查，形成了较高质量的调查报告。调查结果显示，基层法院尚未完全实现“一审一书”配置，民商事、刑事、执行案件均超过饱和工作量，法官长期处于超负荷工作状态，由此产生自我强迫、焦虑等不良情绪，有的法官累倒在工作岗位，导致流产、死亡等。与此同时，调查也暴露出一些深层系问题，如仅有60%左右的具有法官资格的法官作为办案主力在一线办案，院庭长和综合部门中具有审判资格的法官办理案件相当有限；业务庭之间存在忙闲不均，由于激励有限，办案压力大，部分法官要求调到相对清闲的业务庭或综合部门；法官承担大量的审判辅助性事务，审判辅助力量不够且不稳定、能力水平也有待提升。换而言之，当前法院面临的“案多人少”矛盾与现行司法存在制度性体制性障碍有关，法官的主体地位并未凸显，法官的职业保障缺失等等。深化司法体制改革，审判资源配置将更加优化，法官的主体地位将凸显，保障更加有力。简单依靠增编加人的做法既不现实，也会带来诸多问题。

二是注重统筹兼顾，以司法人员分类管理为改革突破口。司法改革是一项复杂的系统工程，千头万绪，其中建立符合司法职业特点的法院人员管理制度是重要抓手，是司法改革的突破口。从人员分类管理切入，能够带动审判权运行机制、法官保障机制等方面的综合改革。从上海、广东等地一些改革探索看，人员分类管理改革主要有：（1）搞法官员额制。对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。上海试点将法官员额限定在在编干警的33%，这个数字具有一定的参考价值。法官员额要根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量、案件数量、交通状况等综合因素确定，不宜“一刀切”；（2）搞审判团队制改革。如江苏法院系统，有“一审一书一助”等模式的审判团队化的改革尝试，通过遴选主审法官、审判长，提高资深法官的地位，主审法官、审判长对团队负责，法律文书不再由庭长、分管院长签发，审判辅助人员也主要由其管理考核，同时建立健全主审法官、合议庭行使审判权与院、庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制，理顺审判权与审判监督权的关系，凸出法官主体地位；（3）审判辅助人员的细化。审判辅助人员包括法官助理、书记员、法警等，这些人员各司其责，辅助法官工作，这样不仅实现了审判事务和审判辅助事务的剥离，而且这些审判辅助工作，可以通过市场化手段“购买”；（4）审判人员、审判辅助人员、行政人员实行分类管理，行政人员原则上不占用法官编制，并尽量压缩。事务性管理服务，尽量通过市场化手段“购买”，从而突出审判中心、法官主体的地位。为减少改革阻力，一些地方先从人民法庭推行主审法官制试点改革，其效果如何，有待实践检验。

三是循序渐进，逐步实省级以下法院人财物统管。省级以下法院人财物统管不是所谓的垂直管理，上下级法官之间还是指导监督与被指导监督的关系，而非领导与被领导的关系。这次司法体制改革是要突出法官主体地位、突出审判独立的功能，为推进国家治理体系和治理能力现代化，实现依法治国提供有力的司法保障。按照“四五”改革纲要的部署，要到2017年年底，初步建成统一管理、保障有力的人民法院经费保障体制。换而言之，至少要到2018年才能初步实现省级以下法院人财物统管。目前，我们还处于新一轮改革的初期，上述部署也只是个大概，有待进一步完善调整。实践中也有一些声音，认为如果不尽快实行初步的省级以下法院人财物统管，不少改革措施推行不下去。这个观点对不对，有待实践检验。当下，法院系统正积极探索建立与行政区划适当分离的司法管理制度，如行政案件集中管辖试点工作，如在北京、上海、广州设立知识产权法院等，这些改革举措对于逐步实省级以下法院人财物统管有积极作用。在如火如荼的法院人员分类管理改革中，思考将来如何建立健全法官遴选委员会、法官行为惩戒委员会等制度也是有必要的。

司法改革是一项重大的政治体制改革，其中必然充满困惑、艰辛。改革中的种种悲观消极的观点、过于乐观的观点都是不足取的。一个国家实行什么样的司法制度，归根到底是由这个国家的国情决定的。评价一个国家的司法制度，关键看是否符合国情、能否解决本国实际问题。中国是一个发展中的社会主义国家，幅员辽阔，东、中、西部差别大，即使同一个省，不同地区的情况也有较大差异，司法改革不可能简单套用一个模式，而是要丰富改革试点，努力探索。基层法院切不可因为位处基层，认为顶层设计与己无涉，持消极观望态度，等上面改好了，再按部就班依样去改即可。做好顶层设计和鼓励基层探索相结合，尊重各地的不同情况，丰富实践样本，有利于减少此次改革的系统性风险，提高改革的成效。我们要以积极开放的心态，勤奋踏实的工作迎接此次司法改革。