关于进一步优化审判绩效考核的调查与思考
作者：课题组 发布时间：2014-09-28 浏览次数：2213
审判绩效考核是法院审判管理活动的一项重要内容，在推动法院审判体制改革，保证法院司法公正，提高法院审判效率，完善法院用人机制等方面发挥着积极作用，但随着法院绩效考核制度的普遍运用，这项制度在实施中的各种问题也逐渐暴露出来，对进一步推进法院审判工作的开展和审判管理体制的改革产生了影响。鉴于此，笔者以扬州市江都区人民法院审判绩效考核模式为调研对象，分析当前法院绩效考核机制的运行情况和存在的具体问题，并尝试对法院绩效考核机制的完善提出对策建议。
一、实证调研：当前江都法院审判绩效考核的方法及特点
目前全国各家法院审判绩效考核主要包括两个层次的内容，第一是上级法院对下级法院的考核，第二是法院内部对干警和部门的考核。全国各省级法院大多出台了对本辖区法院具有指导意义的法院绩效考核规定或办法。以江苏省为例，2011年江苏省高级人民法院下发了《全省法院审判质量效率统一指标体系》和《全省法院审判绩效考核综合办法（试行）》，调整确立了19项基础指标18项分析指标，成为考核法院和法官工作业绩的基本依据，并对中级人民法院、基层人民法院以及中、基层人民法院审判业务部门的考评指标、权重和计算方法分别作了规定，同时按照绩效考评得分每月对各中、基层人民法院进行排名通报。2013年江苏省高院出台文件改进和完善审判绩效考评方式，确立了分级考评、设立考评指标合理区间值、避免简单排名通报的的考评方法。省级以下各级法院根据省法院文件精神以及自身情况出台了规范本院绩效考核的具体办法。以扬州市江都区人民法院为例，根据上级法院的文件精神，出台过《干警业绩考核实施办法》、《部门岗位目标业绩考评实施办法》以及《部门审判绩效目标管理责任状》等文件对干警和部门进行考核。现结合文件规定对江都法院审判绩效考核构架及特点做一简要分析：
1. 考核对象坚持分层分类
文件对各业务部门以及各承办法官均加以考评，同时根据岗位职能和职位要求的不同，对各业务部门法官按照审判条线粗略分为四大块，分别为刑事审判业务部门、民事审判业务部门、行政庭以及执行局。四个条线的承办法官所考核的指标根据审判特色作相应改变，同时每一条线由于各部门所办理案件类型的差异，指标的设定值也有所差别，例如基层法庭由于案件法律关系较为简单，所要求的办案指标值比其他民事法庭较高；考虑到部门负责人身兼审判业务之外的其他事务，对各个部门负责人的办案数量考核也较低。
2. 考核内容项目趋向合理
每年的考核内容主要根据上级法院对基层法院的考核内容作相应更改，每个审判条线的考核内容不一致，一般主要包括三个方面的指标：一是审判效率指标，包括法定正常审限内结案率、12个月以上未结案率、一审简易程序适用率、人均结案数以及结案率等；二是审判质量指标，包括一审案件改判发回重审率、生效案件改判发回重审率等；三是审判效果指标，包括进京上访率、一审服判息诉率等。对比近几年来审判绩效考评的指标，上级法院逐步剔除和加入部分指标，使得考核的内容日趋完善，更加贴近审判实际，更有利于真实反映承办法官的审判水平。
3.考核方式方法量化性明显
采取以年度为单元的考核方式，在当年末对法院各业务部门及其人员的审判绩效进行考核评定，并在每年年中，开展一些以审判绩效为导向的竞赛活动，例如“百日办案竞赛活动”，在活动期间，定期将各承办人的办案数量及相关指标进行排名并公布，旨在营造良好办案氛围，促进全院审判质效指标提升。
关于绩效考评的方法，各地法院普遍采取量与质相结合、量化为主的原则。从江都法院的做法来看，考核的依据是对考核的项目和各项具体内容进行分解，确定其量化的指标，然后对考核指标确定分值，统计分数以确定最终考核的结果。考核分数的计算，采取积极计算方法和消极计算方法相结合的方式，例如法定正常审限内结案率等设定最高百分之百的比率，比率越高得分越高，这是一种积极考核计算方法，而对信访案件、超审限案件等指标的考核，一般采取扣分方法处理，这属于消极考核计算方法。
该审判绩效考核模式以数字化、指标化为特征，在一定程度上克服了传统的考核模式中人为因素的弊端，将审判指标通过同一度量加以反映，使得考核结果更为简单、直观，同时，考核方式、方法的事先公布，考核结果的公开，能够最大程度地激发被考核人员即法官对考核结果的认同感，从而有效促进法院管理工作的良性发展。
4. 重视考核结果的应用
考核的目的在于通过考核促进法官自我完善与发展，从而提高审判人员的总体素质。从目前情况看，江都法院较为重视审判绩效考核结果的运用，考核结果与用人选人相挂钩，有效调动法官办案积极性。另一方面，考核结果与激励机制相衔接，对考核优秀的要进行鼓励，对考核不达标者要进行处罚。如果没有奖惩，考核管理和激励机制不衔接，管理制度就会失去作用。
二、问题透视：审判绩效考核的困境分析
从上述分析来看，目前，全省各级法院在审判绩效考核工作上进行了不同程度的探索，对提高法院审判工作的质量和效率起到了一定的积极作用，但仍存在一些问题，违背了司法权运行规律，挫伤了法官工作积极性，影响的法官工作的健康良性发展。
1.考核指标设定不尽科学，不完全符合审判工作规律和实际情况
（1）考核价值导向不明确。由于审判工作规律和统计学的局限性，审判绩效考核指标体系中的许多指标之间存在一定的价值冲突，例如法定正常审限内结案率和一审简易程序适用率，虽然两个都是效率指标，但是当事人在简易程序期限将满时，是否该转为合议庭，往往无所是从，这种价值导向的不明确，为日常审执工作带来人为的混乱和冲突。
（2）考核指标设置日趋完善，但仍存在弊端。回顾近几年的考核指标，剔除了上诉率、一审服判息诉率等指标，将法官从当事人个人意志因素的困扰中脱离出来，让法官更加专注于审判工作，是审判管理工作改革的一大进步。目前考核指标中对审判效率方面的考核比较多，如结案率、院法官人均结案数、一审简易程序适用率、超审限情况等，但对于审判质量的考核则比较少，且基本上都只偏重于结果，如对一审案件改判发回重审率的考核，案件被发改并不意味着一审就是错误，这其中包含许多不特定因素，例如出现新证据、二审当事人变更诉讼请求等情况，如果将这些案件全都纳入指标值，该指标对法官办案质量的评价不符合实际，若考虑对这些不特定因素一一进行剔除，操作难度也很大，如何科学、客观、全面地设置考核指标，确实短时间难以完全有效解决。
2.考核方法单一片面，不能全面反映单位和法官个人审判水平
（1）法官的审判绩效考核中，考核的内容包括审判质量、审判效率和审判效果的指标，从而引出对法官审判能力的综合评价。应该说，对法官的审判能力以及相应的审判质量、效率和效果的考核是一个综合评价的问题，很难完全用一个量化的标准加以衡量，将上述项目都纳入量化考核范围并不合理，即便审判质量和审判效率的问题也难以单纯运用量化指标加以合理衡量。是否需要引入其他非量化考评方式，以量化为主，非量化为辅相结合，值得商榷。
（2）考核指标值及权重的设定有待优化。2013年省高院，确立分级考评、设立考评指标合理区间值、避免简单直接排名通报的考评方法。简单排名通报使得个别法院为排名先进，参与“数据制造”，在年终时人为阻滞立案，突击引入批量案件，使得绩效考评在激励完善的范围内丧失了部分意义，但是，如何合理有效地确定区间值范围，较为全面地反映法院和法官的审判业务水平，也是值得探索的，例如人均结案数这一指标，在全省进行大量数据调研的基础上还必须考虑到各个地区的具体情况，还有各条线的办案情况。
（3）从各地法院在实践中的做法来看，考核的依据是对考核的项目和各项具体内容进行分解，确定其量化的指标，然后对考核指标确定分值，统计分数以确定最终考核的结果，这种单项指标加权幂函数计分、以得分顺序排名的考核方式被广泛运用，该方法最终计算出来的得分能否真实确切反映法院和法官的审判水平，有待我们借助数学分析方法和实证考察进一步探讨。
3.审判绩效考核理念存在数字化倾向
为提高审执工作质效，审管办每月对各部门各项考核指标情况逐一排名并进行网上通报，并对当月完成值、目标责任值、与去年同期对比情况分别列明，在全院大会上进行点名通报。一定范围的以审判绩效考评最后得分来排名进位的措施，有助于鼓励先进，但是片面追求数据排名会出现唯数字化现象，违背审判管理的初衷。在审判绩效考核运作过程中，为追求数字排名，法官的审判权被有意无意地弱化，甚至引入大量的批量案件，使得法官将大量的精力投入到批量案件中来，严重浪费司法资源，审判绩效指标成了法官的额外负担，降低法官的职业荣誉感。
4.对审判系统中基础数据的录入监督乏力
精确统计基础数据是实行量化考核的前提。目前，有的统计数据并未在统计报表之列或未作硬性要求，如进京上访率等，使得统计指标的基础数据没有公开透明。同时，基础数据填报由具体承办人或者书记员完成，由于系统软件设置的缺陷以及审判管理部门监管的不到位，部分法官为追求较好的数据指标，使得案件信息填写不真实，造成最终的指标数据失真，无法反映法官审判真实水平。
5.不尽合理考核机制下的结果运用挫伤法官积极性
当前，大多数法院将审判绩效考核结果与法官晋职晋级评先评优相结合，对法院用人结果产生一定的影响。在审判绩效考核机制本身存在不合理性的情况下，考核结果的运用将会挫伤法官积极性，降低审判绩效考核在促进人的自我完善与发展方面的作用，导致绩效考核模式在法官中的认同感不高，不利于法院审判工作的长足发展。
三、路径选择：进一步优化审判绩效考核的思考
1.坚持遵循司法规律，合理有效考评的原则
（1）反对数据功利主义，树立正确的司法政绩观。由于审判绩效考核工作日趋精细化、数字化，在不同程度上给被考核的法官造成了一定压力，使得部分法官本末倒置，忽略本应关注的审执工作本身，投入更多的精力到考评指标数据上。法院对待指标数据应科学合理，不能唯指标、唯数据，将指标数据当做唯一评判标准，同时更不能将客观评估当做政绩工程，弄虚作假、虚构绩效，损害司法统计和绩效考评的真实性和公信力。
（2）尊重司法过程，追求审判效率和审判质量相统一。法定审理天数是为了防止法官滥用审理权，侵害当事人权利，但是审判活动必须有审理时间作为保障，这是司法活动的基本规律之一。法官在审理活动中承担着查明事实、公正判决的重要使命，决不能片面地为了追求效率而放弃公正价值，所以审判绩效考评需要将审判效率和审判质量相统一起来，妥善地处理好两者的关系，给法官在审判活动中以正确的导向。
（3）注重差异，区别单位考核和个人考核。 审判绩效考核体系中的大多数指标是针对法院审判工作整体而设计的，由于基层法院审判管理部门的局限性，只是将评估指标值结合历年法官指标实际值来确定当年的法官个人指标值，甚至部分法院只是将评估指标简单地套用到法官的个人指标值上，审判管理部门在制定个人审判绩效指标值的同时，需要注重各承办法官的个体差异，包括案件性质、办案习惯等等，否则会对承办法官的办案积极性带来消极影响。
2.科学设立审判绩效考核指标体系
（1）抓住核心指标，提升考核工作的针对性。2011年江苏省高院制定37项涵盖效率、质量、效果价值导向的指标考核体系，若将这37项指标均纳入考核范围，价值导向的不明确往往会使法官无所适从，绩效考核必然失去意义。法院担负着一定的社会管理职能，其工作目标和工作重点随着社会政治经济发展各阶段的形势与任务的变化而变化。利用数字化的指标考核体系，可以通过筛选考核指标、增减指标权重等方式，及时有效地对工作目标和重点予以调整，给法官提供明确直观的工作导向，促进审判工作的开展。
（2）关注主观性指标，排除不以法官意志为转移的客观因素影响。主观性指标一般是指受法官工作态度、工作方法、工作质量等主观影响较大的指标，例如调解率、法定正常审限内结案率等，相对应的客观指标就是指更多的由客观因素决定，包括地区经济发展状况、案件类型等不以法官意志为转移的指标，例如收结案数、上诉率、申诉率等。将该两类指标分类考核，加大主观性指标的考核力度，有利于真实反映法官的实际工作水平，同时注意剔除主观指标中的客观因素，对于二审中出现新证据等因素而引起的一审案件的改判发回，不应计入一审承办法官的改发率。
3.合理设立绩效考核方法
（1）坚持合理区间值考核方式。合理区间值，即对纳入考核的指标，根据审判规律以及历史值，同时参照上级法院目标值及地区法院平均值、较高值、较低值，经过大量调研论证，确定指标的合理区间，即上限值和下限值，下限值实际就是达标值，一些指标的上限值实质就是监控执，防止因不规范行为导致指标虚高，对高于上限值的，加强重点监控。凡是处于指标值合理区间的，都应当视为良性按照满分计算，指标值在合理区间以下的，可以按照幂函数加权计算得分。最后根据被考核主体的各项指标的分值情况，综合评价其绩效水平。这种区间值计分模式，可以在一定程度上模糊数据差异，给承办法官适当减压，将其注意力转移到审判工作本身上来，有利于调动法官积极性，促进法院整体质效水平的提升。
（2）调整绩效考核的方法，坚持量化指标和综合评价相结合的原则。从审判固有规律看，对审判绩效的评价，并不适宜于只采用量化指标评价方法，而应采取较为灵活的综合评价方法。综合评价可以以考核对象实际表现为依据，加入同事评价、领导评价和社会效果评价，由各部门负责人、院领导及部分案件当事人对该承办法官的审判能力做一综合评价，其中社会效果评价应占主要部分，社会效果评价是法官办理案件效果情况最直接的反应。由于综合评价带有较多的人为因素，在审判绩效考评中，我们仍须坚持量化为主，综合评价为辅的绩效考核评价方式。
（3）建立审判指标数据矫正反馈机制。指标数据由于其自身的局限性，不能作为法官绩效评价的唯一依据，需要在使用中加以甄别和校正。部分考核指标的数值过高不正常说明其工作运行态势不佳，甚至人为制造数据，为避免考核主体片面追求高数值，需要对数据本身进行观察、设定警示界限，例如实际执行率，根据执行工作实际，实际执行率的数值不可能过高，如果被考核主体的数值远远超过该地区的平均水平，则其极有可能虚假填写结案信息，甚至涉及虚假案件，需要有关部门及时参与调查纠正。对存在不因一审法官意志为转移的因素而造成的发改案件，及时与上级法院承办法官进行沟通，并对一审法官的相应指标予以修正。
（4）摒除完全以得分顺序排名的考核模式，进行适度的点评。改进以往对全体被考核主体排名通报的做法，仅对排名靠前、有较大进步的进行表扬，同时对排名靠后、指标数据退步的进行适当点评，着重进行原因分析，注重强化优良绩效的激励作用。尊重法官的职业荣誉和司法独立，防止量化考评损害法官的独立性与积极性。
4.正确运用审判绩效考核结果
（1）树立以考核结果指导审判工作的理念。绩效考核的最终目的是为法院更好地驾驭审判，提高审判的质量和效率服务的，法院绩效考核方法须始终围绕审判业务的需要加以设定，而绝不是行政化的、事务性的绩效考核方法就可代替。因此，在对法院绩效考核的认识上，应剔除绩效考核的行政化和事务化的的色彩，坚持将审判职能的履行作为考核的主要依据，设定符合法院属性和法官特点的绩效考核原则和方法。
（2）将考评结果合理运用到队伍建设以及审判资源配置中。在建立科学合理审判绩效考核机制的前提下，将考评结果运用到人事管理及审判资源配置之中，作为干警评先评优、物质奖励、晋级晋职、人员培训及岗位调整的重要依据，在单位形成以业绩论英雄的浓厚氛围。充分发挥其评价、引导、奖惩的功能作用，推动法院走上良性循环道路。
