摘要：公示催告制度是我国民事诉讼法中规定的一项特别程序，它属于当事人在权利凭证丧失时的一种权利救济手段。通过权利凭证丧失人的申请，由法院进行止付通知和一定期限的公告，来确认该权利凭证的无效，从而重新赋予申请人原有权利。虽然2012年新民诉法对公示催告做了局部修改和调整，但是在司法实践中仍然不尽人意，本文从公示催告适用范围、效力、诉讼欺诈等几个方面分析公示催告在实践中存在的问题，以期找到完善公示催告的路径，维护票据市场的稳定秩序。

关键词：公示催告；不足；完善建议

一、公示催告程序的概述

公示催告程序，是指按照规定可以背书转让的票据持有人，因票据被盗、遗失或灭失，可以向票据支付地的基层人民法院申请公示催告；人民法院受理申请后，应通知支付人停止支付，并发出公告催促不明的利害关系人在法定期间申报权利；逾期无人申报，法院便会做出宣告票据无效的判决程序。由此可见，公示催告程序是我国民事诉讼中一种特殊的非诉程序，它不同于民事诉讼一般程序，是失票人在丧失票据后申请法院宣告票据无效而使票据权利和票据相分离的一种法律程序或法律制度。

1、公示催告的作用和意义

公示催告对我国来说一个舶来品，它最先在1991年的民事诉讼法中得以体现，以后得到不断完善，它最早起源于德国，后来被大陆法系国家普遍采用，从性质上来讲，公示催告作为民事诉讼法中的一种特殊权利救济方式，并以特别程序的形式在民事诉讼法中加以规定。从作用上看，公示催告程序是指法院根据当事人基于法定理由提出的申请,以公示的方式,催告不特定或不明的利害关系人在一定期间申报权利,如果不申报,即产生失权效果或其他不利法律后果的程序。各国法律之所以在民事诉讼法中规定公示催告程序，其主要目的是为了调整因各种原因使民事权利陷入不确定状态时的法律关系，结束权利不确定的状态，从而使得权利人和善意第三人的合法权利得到保护。

在现实生活中，经常会发生票据被遗失、灭失、欺骗、被抢等多种违背当事人意愿的情形。在这种情况下，当事人的民事权利便处于一种无法实现的不确定状态中。这不但使得当事人的应有权利得不到充分保护无法行使，而且，此种权利不确定状态的长期存在，会使得权利的行使与现实发生障碍，在无法满足当事人个人权利的同时还会从很大程度上威胁公共交易安全损害社会经济秩序以及票据市场的稳定。因此，为了更好地维护和平衡利害关系人和申请人的合法权利，公示催告程序的设立显得尤为必要。对申请人来说，可以还原其本来的权利，对利害关系人来说，也可以根据有人主张相应权利而有对象地为自己的相关权利寻求及时的保护。可以说设置公示催告程序作用和意义重大。

2、公示催告的构成要件

根据各国法律规定来看，申请人申请公示催告必须满足一定的条件。根据我国民事诉讼法二百一十八条的规定：按照规定背书转让的票据持有人，因票据被盗、遗失或者灭失，可以向票据支付地的基层人民法院申请公示催告。可以看出公示催告程序至少必须满足以下三个要件，其一客体必须是能够背书转让的票据，即本票、支票、汇票。票据背书的目的在于转让票据权利，票据背书连续，具有权利转移和证明效力，从而保障交易安全。其二，公示催告的申请主体只能是该被盗、遗失、灭失票据的最后持有人，而非任何与票据有关的人。其三，对于公示催告的管辖法院，申请人只能向票据支付地的基层人民法院申请，支付地是指票据上载明的付款机构所在地或付款人所在地。[1]

3、公示催告的效力

法院收到公示催告申请以后，应当立即审查，并决定是否受理，受理以后同时通知止付人停止止付，款人停止支付，从而产生防止冒领和其他损害失票人合法权益现象发生。根据现行法律规定公示催告期间转让票据权利的行为无效。这也就表明，公示催告期间持有票据的人，无论是合法持有人，还是非法持有人，都不得将票据权利转让与他人；在公示催告期间，受让票据的人无论是善意的，还是恶意的，都不能取得票据权利。这项规定主要保护了票据丧失人的权益，是典型的对”静”的安全的保护，并限制了票据流通。

4、公示催告的现状

从司法实践的角度上看，虽然公示催告制度引入我国的时间不长，普通民众对其不甚了解，立法和司法实践中还存在许多不完善的地方。但是随着社会经济发展的加速和民众维权意识的提高，司法实践中适用公示催告程序的案件逐渐增多，申请公示催告案件在法院民商事审判中的比重不断增加，且标的金额也呈上升趋势。以笔者所在的基层法院为例，前几年一直徘徊在十几件或者几十件，但是近三年以来公示催告的案件都保持在上百件，而且有继续增多的趋势，而且涉及金额高的多大几百万元。可见，为了保证公示催告制度的科学性，维护公示催告程序所涉及的各方当事人合法权益和社会金融秩序，有必要改革、完善我国现有的公示催告制度。

二、我国公示催告程序当前存在的问题与不足

1、公示催告的适用范围过于狭隘

公示催告的适用范围过于狭隘只要表现在申请人的范围狭隘和适用客体范围的狭隘以及原因的狭隘。首先，我国现行法律规定，公式催告的申请人只能是背书转让票据的最后持有人，包括拥有票据的收款人和从转让人手中取得票据的受让人。然而，在现实生活中，出票人、付款人、被追索人、委托收款人、质权人等也有丧失票据的可能性，他们是是否也可以申请公示催告，现行法律并没有做出明确的规定。这种狭隘的规定往往会使真正的票据权利人无法申请公示催告，损害其合法权益。其次，通过和德国等大陆法系公示催告的适用范围比较来看，我国公示催告的适用种类过于狭窄。仅仅规定是可以背书转让的票据。目前虽然《公司法》和《海事诉讼特别程序法》中也对公示催告制度的适用范围做出了相应的拓宽。但是相对于日趋复杂的经济形式仍然显得过于狭窄。[2]最后，公示催告的适用情形范围过于狭隘。我国法律规定只有在票据被盗、遗失和灭失的情形下才能申请公示催告，而对于票据因欺诈、胁迫、抢劫等法律规定的”被盗、遗失或灭失”以外的原因失去票据占有的情形，可否申请公示催告？法律并没有做出明确的规定，有人认为公示催告不适用这几种情形，我们认为公式催告程序的设立目的在于，还权利以原有的状态，对权利证明的丧失原因不宜作过多的限制。

2、公示催告期间票据转让效力的规定不利于善意第三人利益保护

对于公示催告期间的转让票据行为是否当然无效问题，在不同的立法例中并不相同。我国《民事诉讼法》明确规定票据转让行为无效。该规定”是对票据现持有人的限制，以防止某些非法持有票据的人，通过转让票据而规避法律，获得非法收益。如果在公示催告期间又发生了票据转让，则一律认定为无效民事行为，申请人不承担任何票据义务，也不影响票据权利人在公示催告期满行使票据权利。我们的规定排除了对善意第三人的保护，这是其一大缺陷，反观国外立法，大多数国家主张公示催告并不是善意取得的障碍条件。[3]此外，这一规定也违背了票据无因性和流通性这些根本属性，并直接与善意取得原理相冲突。票据的主要价值之一在于流通，保护票据流通，是票据法保护票据交易安全的出发点和立足点；票据善意取得则为票据法的支柱制度之一。而且在公示催告过程中，相对丧失的票据在公告期内是经常发生票据善意取得的，另外，由于转让无效的规定，致使票据善意取得人申报权利也得不到保护，在利益取舍下，票据善意取得人不如不申报，将票据继续转让还能为自己的生产和交换发挥作用。票据公示催告与其他补救票据丧失的措施一样，在保护失票人的同时，必须充分考虑票据善意取得人的正当权益。

3、公示催告欺诈的民事、刑事责任缺失导致诉讼欺诈案件剧增

现行法律并没有对进行恶意进行公示催告的申请人制定相应的惩罚措施，导致恶意进行公示催告的现象大量存在。因为公示催告欺诈相对于一般欺诈而言成本小、收益大，识别、救济困难。[iv]行为人持有票据复印件和票据前手的证明即可申请公示催告，获得除权判决，案发后逃匿或被抓获后，由于诉讼欺诈是否构成犯罪尚不清晰，不少法院都以罪刑法定为由不追究刑事责任。可见公示催告欺诈的实施成本和违法成本都较低。另一方面，票据作为重要的金融工具，流通数量较大，金额也较大，行为人得逞后即能获得丰厚的回报，这就成为不少人铤而走险、实施公示催告欺诈的诱因。[v]

此外，由于实践中，经济主体的票据转让不规范，往往是票据背书不具有连续性也为票据的恶意公示催告提供了便利。

4、错误除权判决救济程序不完善

由于公示催告程序实行一审终审制，又仅以程序确定实体事实的方式进行处理，催告期限也较短，所以完全有可能产生持票人因不可抗力或其他正当理由而不能在除权判决前向法院申报权利的情况，当然也可能因为持票人的疏忽而没有及时申报权利，甚至包括因公示催告程序中的工作瑕疵导致持票人未能有效申报权利。当利害关系人因正当理由而未能在除权判决作出之前申报权利时，就产生了如何恢复利害关系人的票据权利，为其提供法律救济的问题。

因此，各国都规定了相应的救济规则。我国民诉法第二百二十三条规定了利害关系人因正当理由不能在判决前向人民法院申报的，自知道或者应该知道判决公告之日起一年内，可以向做出判决的人民法院起诉。可以看出，另行起诉的理由仅限于”因正当理由不能在除权判决前向人民法院申报权利”，而对于其他影响其权益的重大事项，例如申请事项不属于公示催告的范围、法院违反法定程序、审判人员滥用审判权等等，则不能作为提起诉讼的根据。[vi]

此外，对于起诉的性质，也未做出明确的规定，有人认为这是一种撤销之诉，[vii]也有人将其解读为另行起诉。如采撤销之诉说，则面临着法律依据欠缺的尴尬，如采另行起诉说，有可能出现相互矛盾的两个判决，损害司法程序的严肃性。正是由于这种程序的不确定性、解释和适用的多样性，增加了受害人司法救济的成本。

三、完善公示催告程序的建议

1、 拓展公示催告程序的适用范围

首先，对于公示催该申请人，我们认为应该改现在的票据的最后持有人为票据权利人，在司法实践中，凡票据关系人，包括出票人、收款人、付款人、背书人等均可以票据最后持有人的申请公示催告程序和除权判决。根据申请公示催告程序的立法原意为保护真正权利人的利益。所以，将公示催告程序的申请人从票据持有人变为票据权利人较为合适。[viii]其次，对于公示催告的原因，我们认为应该取消原因对公示催告程序适用范围的限制，因为，公示催告的真正目的是为了保护票据权利人的合法权益，结束不稳定的权利持续状态。只要这种状态存在，不管其什么原因，都可以允许权利人申请公示催告。最后，也要拓展公示催告的适用种类。随着我国经济社会的发展，为了更好的保护有关当事人的合法权益，维护法律关系的稳定和交易的安全，应该拓宽可以申请公示催告程序的案件范围，扩大可以申请公示催告的有价证券的种类，对除法律规定的票据、记名股票、提单外的其他有价证券，如仓单、债券、债权凭证等同样可以适用公示催告程序。[ix]

2、放开对公示催告期间转让票据一律无效的规定，合理保护善意第三人的利益

在票据实践中，以前广泛存在法院受理公示催告时间不定、公示催告期间起算日含混不清、公示催告公告刊登与公示催告公告存在时差、潜在受让人获得公示催告公告信息渠道不畅等情形，[x]所以对公示催告期间转让票据的效力进行严格的限制。但是，近年来，法院审判人员的票据法律知识水平不断提高，票据公示催告公告的质量同步提高，也由于互联网技术的发展，公示催告公告信息的获得变得便利而有效，票据受让人可以轻而易举在中国法院网或者中国票据网查询相关票据是否已经被公示催告。所以，只要加强票据潜在受让的注意义务就可以防止相关问题的出现。假如票据受让人没有尽到注意义务就要为自己的过失行为负责，而不是将损失转移给善意第三人。

3、完善公示催告民事、刑事责任体系，抑制虚假诉讼的增多

当前之所以存在大量的恶意公式催告的行为，就是因为对恶意行为惩处责任缺失，违法犯罪成本较低。使申请人有恃无恐。利用公示催告程序实施诉讼欺诈，作为恶意诉讼的一种，可借鉴英美侵权法有关恶意诉讼民事侵权责任的规定，并参酌我国学者的立法建议，以完善其民事责任追究理论架构。具体到司法实践中，可以建立公示催告保证金制度，在申请人申请公示催告时，为防止恶意申请，可以强制要求申请人缴纳一定比例的保证金。在人民法院

作出除权判决以后的一定期限内，如有相关证据能够证明申请人陈述理由与事实不符时，则申请人所缴纳的保证金上缴国库；如在一定期限内，并无相反证据证明申请的陈述与事实不符，则退还申请人的保证金。对于这一方面，江苏省法院走在了前列，例如江苏省高级人民法院印发的《关于为全省金融持续健康发展、防范化解金融风险提供有效司法保障的意见》中明确规定了”申请人申请公示催告的，失票人除说明票据的相关情形外，还要提供担保，担保的数额相当于票据载明的金额。”这对恶意申请公式催告的人产生了巨大的震慑作用。同时，我们觉得也有不合理之处，对于票据真正权利的享有者，假如丢失数额较大时，提供足额担保，无疑会加重其经济负担，而且周期还较长。所以我们觉得，对于保证金的数额，应该按照票据的票面金额实行浮动比例制较为合适。

同时，对于利用公示催告进行票据诈骗，扰乱市场经济秩序，后果严重的，也要追究其相关刑事责任。

4、完善错误除权判决的救济程序

根据前文分析，票据权利享有人可能因为种种原因不能在公告期内申报权利。所以，事后救济程序显得尤为重要。当前我国民事诉讼法第二百二十三条规定的救济条件显然过于狭隘，此外我们还应该增加一些其他情形，例如说：申请人滥用权利恶意申请公示催告，法院违反程序作出错误除权判决，公示催告程序存在足以影响利害关系人及时申报权利的瑕疵，如未依法定方式为公告、止付通知未送达付款人等等。当出现这些情形时，我们也应该对票据权利实际享有者给予救济。

总之，公示催告程序除了在上述几个方面存在问题以外，在公告期的规定、除权判决的效力等诸多方面也存在一定的问题。这里就不再逐一赘述。

[1] 王开定：《票据法新论与案例》，北京：法律出版社2005年版，第99页。

[2] 魏治敏：”银行贴现票据被公示催告之风险”，金融法苑,2011第5期。

[3] 杨忠孝：”论公示催告程序的制度完善”，政治与法律，2009年第6期。

[iv] 余秀丽：”利用公示催告实施诉讼欺诈问题研究”，浙江工商大学学报,2010年第3期。

[v] 葛志华：”公示催告欺诈的识别与司法应对”，人民司法，2010年第9期。

[vi] 孙潇：”我国公示催告制度的冲突和路径选择--以实证分析为视角”，山东审判，2012年第2期。

[vii] 解静静：”浅析我国公示催告程序的缺陷与完善”，大众商务，2010年第1期。

[viii] 刘国昱：”完善票据公示催告程序的思考”，经济师，2012年第12期。

[ix] 王小能：《中国票据法律制度研究》，北京：北京大学出版社2008年版。

[x] 胡德胜、李文良：《中国票据制度研究》，北京：北京大学出版社2005年版，第268页。